德国警察制度简析
【摘要】本文系统地介绍评述了德国的警察制度:分别从联邦与州两个层而着重讨论了德国警察机构的设立依据、组织原则、具体机构的管辖范围、管辖权限、人员组成、机构之间的相互关系，乃至警察机关与检察院等司法机关之间的关系等问题，并在适当的地方作了与我国相似机构的对比，最后对德国错综复杂的警察制度作了全局性的总结与分析。
【关键词】德国警察;司法制度;警察制度;联邦警察;州警察
德国是一个联邦制国家，组成联邦的各州也享有一定程度的国家主权，对于一定范围内的事务具有自治与自主权。依照德国基本法的规定，联邦和州有各自权限的划分，属于各自权限范围内的事务，另一方通常无权管辖。在德国，警察事务纷繁复杂，其涉及的范围既包括联邦层而，又包括州层而，因此德国的警察制度较为复杂，也要相应地从联邦和州两个层而进行讨论。从这个意义上说，我国的那种由公安部等中央机关统一领导的各级警察机构在德国是不存在的，因为德国的联邦级警察机关和州级警察机关是紧密合作但又互不隶属的。下而，本文将论述德国的联邦和州警察机构具体是如何组织运作的。
一、联邦和州警察机构的法定设立依据与设立口标
德国是一个法治国，法对国家的一切行动具有不可改变的有效性。德国警察部门建立的依据当然离不开德国《基本法》湘当于我国的宪法)的基本规定，但具体是由联邦及各州相关的《警察法》 polizeigsees现定的，不论是联邦级警察机关还是州级的警察机构，其组织都必须依照法律的明确规定始得设立。在德国，联邦层而上的警察机构主要有:负责边境安全的联邦边防保卫局，负责跨州、跨国刑事案件或重大开刑事案件的联邦刑事局，负责联邦德国整个铁路网络安全的联邦铁路警察局核机构后于1992年并入联邦边防保卫局灭负责联邦的安全与不受侵犯、保卫自由民主基本制度的联邦宪法保卫局，以及负责在联邦议会大厦范围内不受侵
扰安宁状态的联邦议会议长。根据德国基本法第40条第2款的有关规定，联邦议会议长行使议会大厦范围内的警察权以保证议会大厦之安全。所以，议长职位也被纳入联邦警察机关的范围中，作为一项特殊的警察机构看待。德国的这几个联邦警察机关，分别根据《联邦边防保卫局法》、《联邦开刑事局设立法》、《铁路建造管理规则)、《联邦宪法保卫法》及《基本法》而产生。
州警察机关当然分别依据各州的警察组织法而产生。具体来讲，德国共有16个联邦州，因此就有16种不同的《警察法)依据这16个州而组建的州级警察机构的组织方式又各有不同，大体上可以分为两种模式:单一模式与分离模式。适用前一种模式的州，将所有负责防卫危险的政府机关都归入警察机构中;适用后一体系的州则把防卫危险的政府机关划分为警察执行机关健也就是一般德国公民心口中所理解的“警察”，是本文所要论述的对象)、一般公共秩序管理机关、特别公共秩序管理机关。
不管是联邦还是州警察，都是为某一特定的口标而设立的。上述不同的警察机关，在其各自设立的依据法律中，都明文规定了这一根本口标，虽然语言文宇上的表述不同，基本精神是一致的。如巴伐利亚州的警察法第二条第一款规定:“警察的任务是为公共安全与秩序之需要，预防及排除宏观或微观存在的危险。”巴登一符腾堡州的警察法第一条第一款规定:“警察的任务在于，在公共利益许可的范围内，将威胁公共安全与秩序的来自于个人或集体的危险加以防范与排除，并去除施加给公共安全与秩序的不良影响。”综上所述，之所以设立德国警察机构，其首要口标与根本任务，无论在联邦也好，还是在各州也好，都在于排除危险、保护德国的社会秩序。按照西方政治学说的基本观点，一个民主法治国家之所以设立警察机构，从根本上来说是为了完成保护公民的任务。战后的德国当然也不例外，不过当今德国警察的任务，已不再含有18世纪德国警察机构所追求的“社会福利”等内容了，而仅将其任务限定在防卫危险、保护公民领域，这对于经历过“警察国家”阶段的德国而言，不失为一种明智的选择。
除此以外，德国警察机构的设立，还为了达成其他两个具体的口标:一为刑事追究，二为执行协助。根据德国《刑事诉讼法》及《法院组织法》的有关规定，德国警察机构作为检察院的“辅助机关”进行开刑事追究工作。与中国情况大相径庭的是，德国警察无论在开刑事案件的侦查阶段，还是审查起诉等其他阶段，都是检察机关的“副手”，自身没有独立地位;检察官在开刑事案件的任何阶段都可以给警官以有关开刑侦事务俩不是其他事务)的指示，凡是来自检察院的这种指示或任务，作为检察机关之“助手”的警察机关必须不打折扣地遵照执行。所以在德国司法界流传着这样一种说法:“检察官是开刑事侦查的主人”，不过由于种种原因，实际情况在中德两国是相似的:大部分开刑事案件的侦查由警察讼安机关完成。
二、联邦警察机构
（一）邦边防保卫局
根据德国基本法第87条之规定，德国的边防保卫工作属于联邦权限范围内的事务，所以全国性质的边防保卫局只能是一个联邦机构，听从德国联邦内务部长的命令，接受联邦内务部的管辖。该部门的职责，总的来说是保护德国边境安全。
其内部组织结构分为中层部门与基层部门两级。其中，中层部门又分为边防保卫指挥部、边防保卫行政部、边防保卫指导部与边防保卫学校;基层部门指的就是分设在德国不同区域的负责边防具体事务的各个边防保卫处。1998年，联邦边防保卫局进行了组织结构的调整，将中层部门重新划分为边防保卫指导部、边防保卫学校，及东、西、南、北、中五个边防保卫管区，并为公务人员专门请了新教“边防保卫牧师”与天主教“边防保卫神父”，以确保人员心理与宗教之需求。
(二)联邦刑事局
联邦开刑事局的主要任务在于打击跨国、跨州实施的或者准备跨国、跨州实施的犯罪活动或重大犯罪活动。联邦开刑事局主要通过派遣专家、互通情报、汇总资料、全局性地分析个案等方式支持州警察机关办理案件。
联邦开刑事局与州警察局的管辖范围有可能出现重叠，一般而言，下列案件的管辖权集中于联邦开刑事局:国际有组织犯罪、非法军火买卖犯罪、伪钞犯罪、毒品犯罪以及政治性的暴力犯罪。当出现下列情况时，本该由州警察局管辖的案件，可由联邦开刑事局接管:
1.洲警察局请求联邦开刑事局接管案件;
2.联邦内务部长出于重大事由，命令州警察局将案件移交联邦刑事局;
3.在由德国联邦总检察长办理的案件中，联邦总检察长或预审法官请求将案件移交联邦开刑事局，或者向联邦开刑事局发出接管案件的指令。
德国联邦开刑事局尚有一特殊职能，即该机构是国际开刑警组织在德国的“国家中心局”。因此，德国联邦开刑事局代替全德所有的开刑事警察办理涉外案件文书往来及司法协助工作。除此以外，联邦开刑事局也是欧洲开刑警组织及申根信息系统驻德国的中心局。
德国联邦开刑事局下属的保安部负责最高级别联邦首脑及其国宾的保安任务。德国联邦开刑事局建有开刑侦研究所、少卜刑事技术研究所与信息技术研究所，负责全德开刑侦领域最尖端技术的研究。德国联邦开刑事局也是联邦警察机构，接受联邦内政部的管理，受联邦内政部长领导，其总部设在威斯巴登，下辖9个部:警务国安部、有组织犯罪及危害公共犯罪部、保安部、中央刑事勤务部、刑事技术研究所、刑侦研究所、信息技术部、国际协调部、中央行政管理部。
(三)联邦宪法保卫局
与上文所阐述的警察机关相比,联邦宪法保卫局的性质较特殊,因为它实际上是一个由联邦内政部领导的“情报机关”,负责搜集、调查、分析危害宪法实施行为的情报。所谓危害宪法实施,妨害基本民主制度的运行秩序这类行为,实践中主要是指各种政治极端行为、间谍行为和恐怖主义行为。与其他警察机构相比,尤为特殊的是,联邦宪法保卫局一般只负责情报搜集与调查,不能直接执行抓捕、预审嫌疑者等警务活动。这是因为根据《联邦宪法保卫局法》的有关规定,联邦宪法保卫局不但不具备警察权,在它无权动用某些警务措施的时候,也不得提请有权的警察部门代为使用。如果联邦宪法保卫局在法定权限内,同时可以对相对人适用不同的行政措施,则它只能选择对相对人影响最轻微的那一种来行使。可见由于该机构具有一定的政治敏感性,法律对它的限制是相当严格的。关于联邦宪法保卫局的性质,德国前总理赫尔穆特·施密特这样说道:“宪法保卫局不是刑事追诉机关,而是安全保障机关。”
根据《联邦宪法保卫局法》的规定,联邦宪法保卫局的首要任务是:搜集并分析处理敌视宪法和极端性质的情报、信息、材料,尤其是与具体的人或事联系在一起的情报、信息与材料。
从上个世纪50年代,该机构建立以来,德国的国际国内政治局势发生了巨大的变化,宪法保卫的任务也随之而变。在今天的德国,该机构观测的重点是:一些“反民主自由”政党的有可能危害国家安全,损害德国国际声望的政治活动(例如德国的一些极左、极右的政党。其实这些政党是合法成立的,只要其活动不超出宪法或其他法律所许可的范围,法律并不加以干涉。但其内在的危险性使宪法保卫机关不得不加以重视),以及一些较极端之宗教组织的活动。该机构也担负着侦察政治、军事乃至经济间谍的任务。该机构一般采用的侦察监控手段分为明察(包括从电视、报纸、政府公报、因特网等新闻网络搜集)和暗访(包括电话窃听、邮件控制、电信监控、秘密探员、安插线人等手段)。
德国联邦宪法保卫局下辖7个部,分别是:主管中心业务事务的1部,主管极右恐怖主义的2部,主管极左恐怖主义的3部,主管间谍、破坏案件的4部,主管外国事务的5部,主管伊斯兰极端恐怖主义势力的6部,主管行政事务的7部。
联邦宪法保卫局在德国是受到法律严格限制的,这主要是为了防止集权专制主义的苗头出现。一方面,宪法保卫局只能在宪法、法律允许的范围内活动;另一方面,宪法保卫局绝不允许为任一政党之政治利益服务,也不允许为政府执掌政权或某种政治运动服务。这也就根本上决定了宪法保卫局本身要受到严厉监控,监控主
体是德国联邦议会下属的议会检查组。
(四)其他联邦警察机构
如前所述,负责德国铁路网络安全的联邦铁路警察局已并入联邦边防保卫局,兹不赘述。剩下的是负责在联邦议会大厦范围内的不受侵扰安宁状态的联邦议会议
长。但该职位名义上虽列为联邦警察机构,实际上只有一人(联邦议会议长)在很小的空间范围内(联邦议会大厦大楼)行使警察职权,并无实际机构建制,在历史上也几乎没有运行过,故略去。
三、州警察机构
(一)总体情况
实践中,德国的警察事务多由州警察机构负责,因为由联邦警察机关管辖的大要案毕竟相对较少。和联邦警察一样,州警察机构的任务也是危险防卫,这一点是各州的共性。但具体如何组建警察机构,是州的内部事务,联邦也好,其他州也好,均不得干涉。
如前文所述,目前德国16个州的警察机构的建立模式,可以分为两种———单一模式与分离模式。这是由于复杂的历史原因造成的。历史上德国各邦林立,靠近法国的邦深受法兰西法律影响,靠近奥地利的巴伐利亚州又处处与德国其他地方格格不入,其他不计其数的邦国又各有法律渊源,这一局面到德国统一后才有所改善。但二战结束时,(联邦)德国又分别被英、美、法等国分区占领,各个占领区内的警察制度又互不相同,导致了今天德国的警察制度如此不一的局面。统一后的德国,适用单一模式的州有巴登-符腾堡州、不来梅州、萨克森州及萨尔兰州,其余所有州都适用分离模式。不管哪种模式,州警察的最高主管当局都是州内务部。
值得注意的是,以上的分类法是学界对于德国州警察制度的一种理论性的概括,这种概括也确实得到大部分学者及实战工作人员的认同,但并不等于各州的《警察法》有这样的明文规定。
(二)州警察机构的横向结构
执行警察在各州一般包含:保安警察、刑事警察、警察后备队以及水上警察。
1.保安警察
保安警察的主要任务是“一般性的”危险防卫,所以在德国,有学者把保安警察的任务简要地归纳为“预防”,而把刑事警察的任务归纳为“打击”。这样的归纳是很贴切的,因为对于一般性的危险防卫而言,人们并不知道何时何地会发生怎样的危险,对于抽象的危险,当然要以预防为主;而一旦发生了刑事案件,则必须采取相应的打击手段,才能完成针对该案件的“具体”危险防卫。所以,此二者正好构成了德国警察(不论联邦还是州警察)的根本任务———危险防卫的两个侧面。德国各州的保安警察身着统一的绿色制服,象征着统一的国家权力。各州制服的袖标不同,通过袖标上的绿星、银星或金星数量的不同,也可以区别警官的不同职务级别。一般以绿星为中级职务的标识,以银星为高级职务的标识,金星为更高级职务的标识;每种颜色的星,又以数量多(最多三星)为职务高的标识。保安警察的任务通常包括一般性的执勤巡逻、交通管理、交通事故的处理,居民报警的接警及后续处理,大规模集会、游行示威、大型文体活动等的保卫、监督,发现嫌疑人后即刻展开追捕,轻微刑事案件的处理等等。作为保安警察的一部分,交通警察自成建制,具有一定的特殊性。身着白色制服的交通警察主要执行以下任务:路况监视、对社会进行交通规则教育、交通事故的预防、交通事故的处理、与交通有关犯罪的处理、交通指挥与交通疏导。
2.刑事警察
顾名思义,刑事警察当然是警察中主管刑事犯罪的侦查,与犯罪行为作斗争的部门,这是刑事警察唯一的工作目标。当然,为减轻刑事警察的工作量,轻微的刑事案件一般交由保安警察处理。保安警察与刑事警察各自工作范围的具体区分原则,每个州有所不同。
为配合联邦刑事警察机关的工作,州设有州刑事局,它是一州的刑事警察中心工作机关,负责自行侦查或依检察院、法院或其他警察机构的要求而侦查州内刑事案件,收集、分析州内刑事案件相关的各种资讯。州内的各个警务管区又各自设有与保安警察机构相对应的基层刑事警察机构。州刑事局与基层刑事警察机构的管辖范围有重叠,在实践中依据各州各自的法律调整。
德国的刑事警察工作时不着制服,均为“便衣”。这是刑事警察区别于其他警察的一个显著的外在特征。德国刑警中也有“秘密探员”这一特殊职位,一般由经过挑选的警察担任,负责打入敌后,侦查犯罪线索。这种秘密探员的派遣,因具有相当的危险性,故受到严格限制。
3.警察后备队
警察后备队有两项主要职能:为警察队伍培养后备力量,为紧急事件中的一般的警察机构提供援助。特别是在大型文体活动、自然灾害、严重的意外事故等情况发生时,当地常常面临常规警力不足的情况,此时警察后备队则予以人力物力上的支援;根据特别的请求,一州的警察后备队可以前往别州进行支援。警察后备队也参与最高国家机关以及重要设施的保卫工作。警察后备队的人员一旦投入到某项工作中,他的职权等同于负责该项工作的警察。
4.水上警察
水上警察的职责是管辖可通航水路或其他可通航水体中发生的案件。德国的水路通行安全是一项联邦事务,理应由联邦政府管理,但联邦与州政府分别达成协议,将其位于州内的航段安全委托给该州管理。州水上警察就是以这些协议为基础建立起来的,所以水上警察跟其他警察不同,是依据联邦的委托而行动的。根据河流、湖泊等水体的地理条件,有时一州的水上警察不可避免地要越过州界才能完成任务,因此邻近的州之间经常签订协议,用以解决类似争端。水上警察经常遇到的案件,是水体环境污染案件与水上交通事故。水上警察的人员来自于保安警察,经过特别培训后上岗。
(三)州警察机构的纵向结构
德国州一级的行政一般分三级:中央级、中间级、地方级,警察部门也是如此。以警察组织方式较为典型的黑森州为例,该州的警察机构从上自下分为三级:州内务部长、行政管区主席、警务主席。具体来说,黑森州的内务部长是该州所有警察机构的最高统帅,州内务部是“中央级”的警察机构。“中间级”的警察机构,则是“行政管区”,其主席负责该区内所有警察事务,再往下一级,警务主席代表了地方级的行政级别。该州两个管区的每一城市都设有至少一个警务主席,其下再分为保安警察署(Kommissariat)与刑事警察署。该州内,第一级的警察机构只有一个,就是州内务部。每个警务主席辖区都分保安警察署与刑事警察署,而水上警察、警察后备队由第二级警察机构统一管理,下辖的机构也是以地域为原则进行划分的,比如法兰克福水上警察、卡塞尔警察后备队等。其余州的情况虽千差万别,但其基本精神与黑森州是一致的,兹不赘述。
四、警察机构与刑事诉讼
不论是在中国还是德国,刑事诉讼的侦查阶段都离不开警察,但德国警察在刑事诉讼程序中的地位显然远不如中国警察那样独立。根据德国《刑事诉讼法》第160条的规定,检察院可以单独侦查任何刑事案件。从理论上说,德国的检察官既可以委托警察侦查案件,也可以抛开警察自己侦查。实际上,德国的刑事案件和中国一样,大部分也是由警察来完成侦查的。这是因为检察官多数并不具有刑侦专业知识,即使具有,也是个别现象,既没有团队合作,也无暇亲躬处理各种刑侦细节,所以必须将案件的侦查交给警察机构这样的专业机关处理。检察机关对侦查过程有绝对的控制权,可以向侦办案件的警察发出各种指令。
如前所述,德国的警察具有两方面的职能,一曰预防,一曰打击。预防职能主要体现在作为警察作为治安保障者这一方面,只有打击职能是和刑事诉讼侦查活动(也就是和检察院)直接相关的。另一方面,德国警察机构的最高领导机关是内务部,而检察院的最高领导机关则是司法部,这就决定了检察院不是警察局的上级机关,检察院对警察的指示、命令是有条件的。
检察官原则上可以对作为他“辅助官员”的警官发出命令,而处于该地位的警官应执行检察官的命令。但检察官的命令权仅针对上文提到的警察的“打击”职能有效;对于警察的“预防”业务,检察官无权发布命令。例如,检察官无权命令警察对劫持人质并准备逃离现场的银行劫匪开枪,因为开枪解救人质是一项“预防”措施,它预防了更大危险(即人质死亡)的发生。
德国的警察也可以自行开展一项侦查,只要他接到报警,或者他本人发现犯罪迹象,这是《德国刑事诉讼法》第158条第1款赋予警察的权力。不过警察只有在刚发现犯罪活动时可以采取自行侦查的各项措施,一旦时间、条件允许,应“毫不迟疑地”将案件的指挥权移交给检察机关。警察的这种在时间紧迫情况下的自行决断之权,被称为“第一抓捕权”。刑事诉讼中的警察有如下权限:暂时性逮捕;材料鉴定;身份鉴定;拍照、制作图像及其他技术手段;对愿意招供的犯罪嫌疑人、愿意配合的证人和鉴定人进行审问等等。作为检察官的辅助官员,警察还有如下权限,但必须配合检察官的命令行使:对犯罪嫌疑人进行身体检查;对证人进行身体检查;扣押、搜寻证据;用技术手段进行监听;设置路障等等。
五、总结
上文分别从联邦和州两个层面,简要论述了德国警察制度中各个重要的侧面。从中可以看出,德国的警察制度是错综复杂,但又具有内在逻辑性的一系列制度的综合体。它具有如下特点:
(一)德国警察制度和联邦制紧密结合
德国是个联邦制国家,联邦制是德国宪法所确立的基本原则之一,任何政治制度都不能背离这项原则,警察制度也不例外。从宏观上来说,德国警察分为联邦警察与州警察,二者没有隶属关系,但又依据一系列法律的要求通力合作,这正和德国的联邦与州的关系相对应。
(二)德国没有全国统一的警察制度,各地具有高度独立性
这和德国联邦制的特点也是分不开的。德国不同的州有不同的警察组织法,因此各州的警察机构组织方式都不一样。一方面,这给社会的法律运转增加了成本,因此德国也在不断改革,加强各州之间、州与联邦之间,乃至本国与外国之间的警务合作;另一方面,高度地方化的警察制度也最适合当地的风土人情、历史文化、治安的客观现实与犯罪情况,因地制宜,能最贴切地服务于当地,所以德国至今尚未有统一各州警察制度的认真打算。
(三)德国警察机构高度专业化
德国不仅依照业务不同而设立多个专门机构,还在专门机构内继续划分出高度专业化的多个下属机构。德国的刑事侦查技术高度发达,在世界处于领先地位,恐怕和德国警察专业化的趋向是分不开的。最近几年,德国警察界发起了“警察什么都会”运动,力求突破专业化的界限,让每一个警察都掌握不同的警务技能。但该运动并未取得成功,现在德国又继续走专业化的路子。
(四)德国警察机构高度法治化
德国警察机构的法治化,主要表现在三个方面:第一,德国警察机构名目繁多,州和联邦关系复杂,因此同一类型的警务可以由多个部门管辖。德国有相当多且细致的立法,专门负责解决这一类问题,使管辖权的争议有法可依。第二,德国所有的警察都是依法活动的,没有一个警察部门的职权范围是不清晰的,且各级警察机构均受到相当多的监控。第三,德国所有的警察机构都是依法设立、依法分化、依法合并的,其职权范围、组织方式等稍有改变,也必须有明确的法律依据。
综上所述,德国的警察制度具有鲜明的特色,在世界上独树一帜。它山之石,可以攻玉。德国是大陆法系国家中法律制度相当先进,法律文化高度发达的国家,其警察制度既有很多值得我国借鉴的地方,也有很多与我国国情不符,不具备借鉴价值的地方。例如德国警察制度中的专业化、法治化,注重地方特色,善于因地制宜,有的机构设置合理等等就值得我们学习。而德国因为实行联邦制而推行错综复杂的联邦/州各个不同的警察组织制度,与我国政体差别太大,而且自身也有不小的缺陷,就没有借鉴的必要了。