德国警察主体法律体系评析及对我国的启示
———以治安职能为核心
摘 要: 治安维护是警察最重要的职能之一。德国警察主体法律已形成统一的体系，有利于治安维护和公民权保护功能的实现。在治安职能方面，联邦警察与各邦警察职能划分明确; 各邦警察作为治安维护的主体还有更为细致的权限划分。德国警察主体法律体系充分遵循基本法要求和公法中的比例原则。我国警察法律体系尚有较大的完善空间。人民武装警察部队与公安机关作为国内治安维护的主体，二者职能权限的划分、公安机关内部行使治安职能的警察与其他警察主体的职能划分可在与德国警察法相似的层面上学习和借鉴以完善我国的警察主体法律体系。
关键词: 德国警察; 治安; 警察主体法律体系; 警察职能
德国治安维护的主体是各邦警察，联邦警察亦在20世纪 60 年代的现实执法需要下被赋予了相应的治安执法权，但二者权限划分十分明确。在各邦警察机制内部，德国法的控权思想体现亦十分明显，并通过严格而缜密的警察组织法、程序法和秩序法构成其警察主体法律体系，该体系的设置和调整严格按照《德国基本法》的精神和要求进行，并力图保证行政法中比例原则的落实。德国警察在治安方面的职能划分对我国性质相似的警察主体职能设置及其法律完善具有启发意义。
一、联邦警察与邦警察之法律演进历史述评
（一）各邦自治的传统
《德意志联邦共和国基本法》是德国的最高法律，其第 30 条规定: “国家权力的行使及国家职责的履行为各邦之事，但以本基本法未另有规定或许可者为限。”警察机制也以各邦为主体，这是长期历史传统下的选择，“与自中世纪以来国家权力被深刻领地化这一事实相符合。”
德国的帝国行政一直以来都没有发展的动力和能力，从 1555 年的奥格斯堡宗教和平条约( Augsburger Ｒeligionsfrieden)到 1648 年神圣罗马帝国，它已没有能够决定欧洲政治的权力。16 世纪尽管出台了富有意义的帝国警察条例，但帝国行政最终仍未建立。实际掌握权力的各邦国根据自己的行政需要建立相应制度，警察机制和警察法律也因领地行政的需要而发展起来。因此，邦自治是德国警察制度传统。
( 二) 严密的成文立法缔造统一的主体法律体系
德国公法哲学的逻辑是通过缜密的成文立法对权力进行制约。二次世界大战以后德国分裂为东德和西德，二者选择了不同的路径，但延续德国传统的西德警察制度最终在统一后成为德国联邦的最终选择
。经过二战的教训，德国警察制度尤其注重警察权力的制约，以及公民基本权利保护与社会秩序维护的价值平衡。
20 世纪 60—80 年代骚乱频发，一些聚众行为希望通过暴力来讨价还价，治安维护成为邦警察的最主要日常职责。此时的西德欲通过创建联邦意义上的统一规则来调整各邦警察法和警察制度中的问题，但目的并不是建立国家警察，而是为了强化警察法的全国标准化程度，以期能够在联邦范围内整合警力，增强合作以提高警察执法能力和效率。
1977 年 11 月西德《联邦与各邦统一警察法标准草案》( Musterentwurf eines einheitlichen Polizeige-setzes des Bundes und der Lnder) 成为一套非法律性质的指导各邦警察法制定与修改的参考标准。该标准草案在实践中得到了各邦的支持和响应: 柏林邦在该草案出台前便以之初稿为蓝本率先颁行其《公共安全与秩序维护法》; 巴伐利亚邦，不莱梅邦，下萨克森邦，北莱茵-威斯特法伦邦和莱茵兰-法尔茨邦等五邦便以此为蓝本修订了自己的邦警察法; 1976 年巴登-符腾堡邦的警察法也与标准草案大致契合。
1990 年 10 月 3 日德国统一，根据统一条约，原东德五邦均以标准草案为基础对其警察法律进行了大幅度修改，联邦及所有各邦均采用西德警察制度，形成 16 个互相独立的邦警察体系，但联邦与各邦之间的警察法律体系已具有了高度的统一性。
此外，德国联邦警察与各邦警察职权划分十分明确。各邦警察进行治安维护为主体的行政警察的权限设置十分明确和有限，充分体现出其控权之理念。德国警察法体系还有一个明显的特征是包括了两种性质的警察主体法律，即警察组织法和警察程序法。许多邦的警察法律体系中除了警察法之外还有公共秩序性质的法律，此性质之法并非加诸于公民的管理法，而是警察程序法，其规定明文且详尽。
二、联邦警察治安权
( 一) 联邦警察性质
联邦警察是联邦内政部主掌的联邦机构之一，《德国联邦基本法》第 87 条规定，联邦警察中的防暴警察由内政部根据法律和需要设置并掌管。联邦警察( Bundespolizei) 由国境警察发展而来，前身是联邦边境护卫队( Bundesgrenzschutz)。2005 年德国加入欧盟，联邦边境警察的边境保护职能弱化，此后在整合一定职能后更名为联邦警察。从性质上说，联邦警察是带有准军事性质的警察机构，职能是保卫国家领土，21 世纪后主要职能转变为承担法律授权范围内的治安职能，主要是处置骚乱和暴乱等严重的社会治安事件，不到万不得已且符合法定条件不会启用。
( 二) 联邦警察职能及法律依据
具体来讲，联邦警察职责有( 1) 保卫边防，包括入境检验，海岸护卫等; ( 2) 保卫联邦宪法机构大楼，如望景宫以及德国联邦宪法法院和德国联邦最高法院; ( 3) 联邦政府处理国内安全事件时的机动部队; ( 4) 为国际航空和德国铁路提供交通保护; ( 5) 是反恐怖主义的主体部队; ( 6) 提供联邦空中安全警卫; ( 7) 为国际航线提供文件咨询; ( 8) 联合国和欧盟派遣的国际维和部队; ( 9) 为德国境内若干国家的使领馆提供室内安保; ( 10) 以民事组织的性质提供直升机救援服务。
上述管辖权领域发生的治安事件是联邦警察的管辖范围。处置事件性质是联邦事件，由联邦内政部部长领导并对之负责，遵循的准则是联邦法律。此外，联邦警察最重要的治安职能是协助邦警察。1992 年1 月 23 日修订的《联邦国境警察承接铁路警察及航空安全任务法》第 9 条根据《基本法》第 35 条第2项公务协助的指示规定，在“维持或恢复公共安全和秩序的重要情况下，且邦法有明文规定，且邦警察未得到支援将无法或极端困难达成任务时，应邦主管官署( 邦内政部) 请求的”，联邦警察得以参与邦警察事务。第 9 条第 1项继而明确了职务协助执法行为的性质，即治安执法以邦法为依据、接受邦的专业指令，并以委托任务达成必要为限。
( 三) 联邦警察主体构成
1994 年 10 月 19 日联邦德国颁布《联邦警察法》( Gesetz über die Bundespolizei)明确规定了联邦各警察分支的任务与执法限度。其中第1 条第 1 项明确，只有联邦刑事局和联邦国境保护局才具有执法权; 联邦警察管辖范围内的治安事件执法权属于联邦国境保护局专有。联邦国境保护局下设五个大区总部( 每一总部下设 5 － 7 个联邦警察局) ，一个直属局和一个警察学院。联邦警察内部机构层级、组成，以及新设机构时刻在变，例如五个大区总部便有合并之势以减少层级。最基础的组成实体为若干行使不同联邦警察职能的警察点、任务点、检查点等，还有各种警察联队和小队。其中著名的边防特种警察部队之一德国第九国境护卫队( GSG9) 便是反恐和防暴、处置骚乱最著名的联邦警察之防暴警察机构。
联邦内政部在柏林专门设置了一个办公室来掌管联邦的防暴警察部队( Be-reitschaftspolizei) ，对其进行标准化装备并协调和部署这些防暴部队。隶属于联邦内政部的 10 个迅速反应营分散在全国不同地方，这些连队增强了联邦警察支援各邦警察的能力，但各邦对此只有请求权而没有部署权。
以此，作为准军事机构存在的联邦警察在联邦基本法和内政部的制约下严格履行职权，内政部有权根据基本法的精神和要求设置相应警察机构，甚至赋予其更多的执法特权。执法特权的赋予以符合社会秩序和治安维护需要且不损、保障公民权利为限。违反基本法会引发严厉的职务责任。
三、邦警察的治安权
各邦警察是各自辖区内进行治安维护和处置聚众活动的绝对主体，其执法工作受各邦内政部监督Cto7。由于跨邦事务和跨国事务的增加，西德在1954年创立了联邦内政部长与各邦内政部长联席会议制度(Innenministerkonferenz)，该制度延续至今，职能是解决邦不能解决的问题，为跨邦事务提供政策和政治平台。他们经过开会讨论，求同存异，形成规范性文件。
(一)各邦警察法基本体系
各邦的警察体系各自独立，但在愉准草案》的指导下形成相对统一的体系格局。警察法在性质上均包括了警察组织法，警察职权程序法和公共秩序法等法律形式。具体来说，巴伐利亚邦有《警察任务与职权法》、《警察组织法》;巴登粉腾堡邦，不莱梅邦，萨尔兰邦，萨克森邦有《警察法》;布兰登堡邦有《警察法》和《警察组织与权限法》;汉堡邦有《公共安全秩序维护法》，《警察资料处理法》;黑森邦、下萨克森邦有《安全与秩序法》;麦克伦堡腆波门邦、萨克森按哈特邦有《公共安全与秩序法》;柏林邦有《公共安全秩序维护一般法》;北莱茵习或斯特法伦邦有《警察法》、《警察法行政规则》和《警察组织与权限法》;莱茵兰祛尔茨邦有《警察行政法》;斯列史威格灌尔斯坦邦有《一般行政法》;图林根邦有《警察组织法》和《警察任务与职权法》mo。一般来说，警察组织法性质的法律是赋权之法，立法一般较为概略，而警察职权程序法和公共秩序法等法律则较为详细地规范了警察执法的程序，是限权和审查之法。
(二)行政警察和刑事警察的治安职权划分
各邦依据行政区划设置了行政层级制的警察分局。最主要的治安主体是各警察局中的行政警察(治安警察)。集会游行示威、大型节庆活动、体育比赛等聚众事项的治安管控和日常的治安维护由治安警察行使执法权。
刑事局独立于各警察分局，与行政警察机构并列，主要负责刑事侦查。但是由于其所持有的武力程度更高，其中一些特别支队进行了准军事化防暴武力，因此用来处置暴力程度高、危害程度高的骚乱、暴乱事件，著名的如刑警局中的特别行动队(MEK)和特警队(SEK)等。因此，邦刑事警察是处置大型聚众活动的重要执法机关，但其治安执法权的行使条件更为苛刻。
各邦设有中心任务分局，其职能是集中优势资源，协助各分区警局处理分局无法解决的大型勤务，其下设若干警备队，包括专门处置集会游行等中型活动以上规模的专业防暴警察部队(the stateBereitschaftspolizei unit) ，各警队人数依据各地要求不同、防暴职能也不完全相同②，但处置本邦及协助他邦处置骚乱事件并被部署在大型示威游行活动和足球比赛活动中用于保护公共秩序与安全的职能是相同的。它们配备高压水炮和装甲车，但其武器较之联邦警察而言属于轻武器。此类防暴警察住在兵营之中，其组织形式沿用军事化路线。类似于联邦警察的地方化警察机构。
(三)执法权之限制—与指令权、情报搜集权分开
总体来说，德国各邦对警察执法权限定得十分仔细，其警察主体法律将情报和信息搜集权与警察执法权区别开来，治安执法警察一般不具备情报搜集职能。此外，限制警察执法机构的决策权和命令权:许多邦在警察机制之外设立了单独的秩序机关③，警察机关须通过法律和秩序机关的双重指令才能执法，意图是使命令权与执法权分立④。无论是否采用分离制，各邦均通过列举的方式明确警察机关及其执法行动的指令机关之职权。虽然各邦都赋予了警察紧急权限，使之在其他机关无法防止危害或无可能立即执行任务时，皆有执法之权，但毕竟在采取分离制的邦，非紧急状态下，警察的执法权必须受到法律和秩序机关指令的双重命令。由此可见，德国的警察主体的裁量权规制极其严格。
四、德国警察主体法律设置之理念
（一）“国民警察”的警务定位
从被德国学者认为是德国新警察制度建立的第一部法律即1794年普鲁士邦通则开始，德国警察便被确定了“维护公共安宁、安全、秩序，防止公众、个人遭受当前之危害”的法律职责。无论之后
警察职责如何延伸向福利领域，此职能都是最重要的。德国对警察机构、职权与标准的设置较其他国家而言，更加成文化和严格化。与英国、意大利、法国等欧洲国家相比，其警察执法的自由裁量范围边界更加严密，突破法律而弹性执法的可能更小，这从各邦名目繁多的警察法和公共秩序法中便可看出。时至今日，当今的糯国基本法》要求并表明，德国警察性质定位己从国家警察转为国民警察。德国虽然是成文法国家，但却以法院及其判例的方式保证了基本法至高无上的权威[[l4]。联邦法律与邦法律，所有警察机构的设置以及执法实践都必须遵循其建立起的最高准则，保证了联邦警察之法、联邦出台的指导性之文件《警察法标准草案前置草案》和各邦警察之法律体系、警察机构之间严格明确的权力界分与统一协调，以及对法律精神落实。
(二)比例原则与控权理念
西德1977年《统一警察法标准草案》第2条确定了警察的比例原则:警察应当在各种处分权中选择对个人和公众伤害最小的方式2}处分不能肇致与其结果显然不成比例之不利3)目的达成或发觉目的无法达成时，处分应立即停止。该比例原则指的是职责下限，而职责上限便是基本法和整套警察法律体系所确立的保护价值与目标的实现。警察执法力度应与事件本身相适应，用更高的容忍度去对待非常规行为，减少大规模武力使用，让公众认识到警察执法的正义性……这是当今德国警察机构设置和治安执法的警务哲学。
联邦警察从国境警察发展而来，其准军事化的特性来自于国境警察对国家安全的保护。这即是说，处置本国国民根据基本法赋予的权利进行的行为，在不存在颠覆国家目的和危害国家安全时便不会轻易出动准军事化性质的强武力警察部队，只在有严重危害国内安全的事项发生时才会出动此种警察部队进行解决。联邦警察中的防暴警察机构由于具有高强度武力，因此严格根据法律价值要求建立，愈是武力程度高的防暴警察部队愈是受到来自联邦内政部的直接规制，其部署条件也愈是苛刻。联邦警察一般只在重大国家安全危机出现时出动，因此其武力配置亦高于各邦处理相同事务的警察。
各邦警察执法权限内的治安事件严重程度低于联邦警察执法权范围，只有在极特殊情况下，以符合法律规定为前提才得请求联邦警察协助处置骚乱事件。虽然各邦警察武力配置低于联邦警察，但武力亦受到严格控制。根据严重程度不同的治安问题和保护法益的权衡启动中心任务局、刑事警察和治安警察。
(三)警察程序法
警察程序法在警察主体法律体系中作用最为重要。为保障公民权、维护公共秩序，除本文上述警察组织法和程序法外，德国还出台了集会游行示威法，禁制区法(B annmeilengesetz )，道路交通法( Stra日enver Kehrgesetze)，周日、假日安宁法(Gesetze zum Schutz der Sonn}nd Feiertage)等成文法律，这些法律的性质并非公民管理法，而是警察程序的控权法，其中大量程序规定界定了公民的合法行为和违法行为，同时进一步限定了警察的执法权限和执法程序。这些法律也是警察主体法律中程序法的组成部分，塑造了德国警察真正的性质定位。为了控权，德国法还在其警察程序性质的立法中倾向于将执法权与情报搜集权甚至是指令权相分立，并通过严格的程序固化此种分立，以期对警察执法程序和执法权做更深度的规制。
五、德国警察主体法律体系对我国警察制度构建的启示
与德国不同的是，我国的警察机制采用的是中央统一制度，这与我国的国家结构相匹配，中央统一制度的执法优势也己得到德国等联邦制国家的警察体制所承认和吸收。但是，警察机制的合法性基础和职能的共通性本质都要求对此机制进行严格的控权。这一直是德国警察主体法律体系的重点任务。其对警察机制控权的一些成功经验也得为我国所关注和借鉴。
(一)在完善警察组织法基础上加入警察职务和程序法
目前我国警察法体系中仅有两部警察法，即1995年修订的《中华人民共和国人民警察法》和2008年颁行的《中华人民共和国武装警察法》，但此二部法律在性质上均属组织法，即赋权之法。而德国警察法经验和特色是划分了组织法和程序法，前者作为赋权法，通常较为概括简略，而后者作为程序法和职权行使法则通过规范执法程序和执法原则、条件设置进行警察执法裁量权控制，这对警察法体系而言更加重要。程序法的立法价值在于使警察执法的过程、公民与警察执法的互动有法可依，还能使立法、司法和行政等相关监管主体有确知的标准判断警察执法裁量权的行使和职务责任。除此二部法律之外，1996年《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》在法律效力上是行政法规，不属于执法之程序法，2011年《公安机关督察条例》虽是警察执法的监督法，但其本质是督察机关的赋权法，亦不属于警察程序法，2000年《公安机关人民警察内务条令》在性质上是部门规章，只有行政机关对内效力;而《治安管理处罚法》从内容上较为注重对公民管理的规定，也未有清晰的控权体现。因此，总体而言，警察组织法本身并不完善，警察程序法性质的主体法律则基本没有。补充警察执法程序之法律规定是完善警察主体法律体系的立法方向和关键举措。
(二)明确划分武装警察与人民警察(公安)之职能
2008年武装警察法的出台结束了只有一部人民警察法的局面，表明我国的立法实践己经明确并认可武装警察作为准军事机构与公安警察的不同，具有极大的立法进步意义。但是透过这部武装警察法可以发现，其与公安机关的职能仍然无法区别开来，地位也似有模糊和矛盾之处。
其实，我国的武装警察在性质和职能上十分类似于德国的联邦警察和各邦的中心任务局各警队。联邦警察由联邦内政部统领，各邦的中心任务局也独立于各邦警局。这与我国武装警察部队独立于地方各级公安是一致的。武装警察法明确授予武装警察有国家安全保卫、处置暴乱、骚乱、严重暴力犯罪事件、恐怖袭击事件和其他社会安全事件并协助公安机关等执行相关任务的权力;明确界定其为国家武装力量的组成部分，即准军事机构，规定武装警察部队由国务院和中央军委双重领导，实行统一领导与分级指挥相结合的体制。按照德国联邦警察职能的设计理念，其联邦警察由联邦内政部所设的专门办公室对之进行指挥和部署;由此类比，我国法律授予国务院和中央军委的领导权:国务院主要负责武装警察部队日常任务的部署、规模和编制，对其进行指挥和经费保障。地方各级政权及相关部门对武装警察的执法行动只起到指挥之作用，这与德国联邦警察履行协作职能的执法性质相似。虽然能够体会立法意图是希望对武装部队的部署应用来解决公安机制无法解决的职能问题，但是从武装警察法和人民警察法文本来看还无法区别武装警察和公安机关在骚乱和严重暴力犯罪等治安问题处置的权力分界;从实际上看，我国武装警察总队及其下属各级武装部队还要接受同级公安部门的领导，这也导致武装警察部队与公安的治安职能划分不清，此种模糊容易抹杀掉两机构之间权责划分的积极意义。因此，我国武装警察部队启动、部署、审批条件及执法程序均缺乏法律明确界定。有别于公安机关的治安职权应当按照比例原则的要求进行卓有力度的控权，这应当是我国警察立法下一步应当完善之领域。
(三)警察机制设置上的控权体现
德国警察法的经验是将行政警察与刑事警察权限进行严格界分，行政警察职能基本上只及于执法，不涉及情报搜集等任务和刑事执法，以此方式制约治安维护方面的警察执法权能。
德国法严格区分了常规的治安问题与严重的社会治安问题，因为二者性质完全不同，侵害法益也不同。按照警察法的比例原则，武力强度的适用要与保护的法益相匹配，性质不同和危害不同的行为当调用不同职能的警察机制进行解决，才能以合适的力度保护应有之法益。德国各邦警察治安主体包括行政警察、刑事警察和中心任务局警察:执行常规治安维护的职能属于行政警察，其武器配备力度最弱;比之武力程度更强一些的是刑事警察，负责履行部分防暴职能，这与刑事警察的武器配备力度一致;各邦警局无法解决的治安事件才交由设置有若干防暴队的中心任务局解决。我国的人民警察法只概括地赋权于各类人民警察，但未依据比例原则对公安机关内部的治安执法主体做进一步的职权划分，行政警察、刑事警察与信息搜集机构之间的权限划分也不明确。因此，从立法上讲，公安机关作为各地治安维护的主要执法机关其内部的组织权限划分有待进一步合理细化。
总体而言德国现有警察主体法律体系必须遵循《德国联邦基本法》的精神与要求，在控权的德国传统行政法理念下，其警察法律和警制己成逻辑连贯之体系。《德国联邦基本法》要求警察治安维护的目的是保护公民基本权利和公共秩序，而公共秩序的维护亦是公民权利保护的途径和手段。我国的警察主体法律体系构建也应当以《中华人民共和国宪法》为最高价值原则形成统一连贯之整体，以体现我国宪法的权威和执行力。