法、德、日警察权考察
摘要:法、德、日三国作为传统的大陆法系国家，与我国相同，拥有中央集权的传统，虽然政治制度、经济状况、历史传统和国土面积不同，产生了不同的警察力量和警察制度，但是通过考察其警察权的配置可以发现一些共同点，一是三国中央的有效集权，二是其基层警力充实，三是其警察权法制化程度较高。这对当前我国警察权完善具有重要的借鉴意义:一是有效地加强中央对地方警察权的控制，二是通过制度设计充实基层警力，三是通过立法和规范化执法推动警察权法制化。
关键词:警察权;警察职权;配置;启示
警察权是警察力量和警察制度的核心内容，任何国家地区警察力量的现状和体制都是围绕警察权而展开的。域外有代表性的国家和地区基于各自不同的政治制度、经济状况、历史传统和国土面积产生了不同的警察力量和警察制度。尽管警察权的配置和运行现状是各自政治、经济和文化的反映，但是警察权的设置都是基于相同的理念，即警察权存在的合理性在于其在维护秩序和保障人权两方面发挥的作用是相通的，警察权的设置应以追求两者之间效益的最大化为目的。基于这样的认识，探寻域外警察权相关理论及其配置和运行，不仅有助于我们拓宽知识的视野，而且可以从中吸收域外警察权配置和运行的有益经验，为我国警察权的合理配置和运行提供智力上的帮助和支持。法、德、日三国作为传统的大陆法系国家，与我国相同，都拥有中央集权的传统，考察三国警察权对完善我国警察权配置及其运行具有启示作用。
一何谓警察权？
在中国学界，对于何谓“警察权”以及警察权的属性，不同学科有不同的界定，尚未形成一致的观点。从政治学的视角看，警察权具有鲜明的公权力属性和阶级属性，是统治阶层公共意志的体现，是国家权力的重要组成部分;从法学角度看，警察权具有鲜明的法律属性，是国家对反映公共意志的法律的执行力，具有司法性，体现了国家对公共意志与利益的维护;从行政管理学的视角看，警察权具有鲜明的行政性与管理性，是国家对社会事务管理权力的一部分，体现为国家通过行使警察职能的机关对社会安全与秩序的维护。
以上观点都有一定的合理性，但如果仅从某种学科观点出发，则不能涵盖当今世界各国警察权力的共性。这种共性体现在警察权力是国家权力的重要组成部分，是国家通过体现公共意志的法律赋予警察组织和警察个体的，警察权在国家行政管理中具有最后手段功能(强制性或军事性)。上述特性与功能说明，试图从单一学科的出发来界定警察权是不合理的，难以完全阐释警察权本身具有的内涵与外延。同时还应看到，警察权这些特性和功能的体现与实现必须依赖警察职权的具体运行，即这种体现与实现必须建立在对作为国家警察权这一整体解构出的具体警察职权的基础上。换言之，即只有当警察权通过立法配置转化成具体的警察职权时，这些特性才能得以体现，功能才能够实现。因此，警察权与警察职权是一般与特殊、抽象与具体的关系。但在中文语境中，无论是“警察权”还是“警察职权”都被统称为警察权，造成了理解上的困难。
基于此，应从广义和狭义两个层面理解警察权。广义上的警察权可称为国家警察权，是指国家通过《宪法》或基本法确认并赋予警察组织和警察个体维护公共秩序、确保公众安全的权力。狭义的警察权指警察职权，即警察组织和个体根据国家法律(部门法)的具体规定享有的维护公共秩序、确保公众安全的某项职能。因国家间政治制度、经济状况和历史传统不同，享有警察权的主体、警察权的范围各异。本文主要从国家警察权在中央与地方配置和警察的行政权与刑事执法权两个角度对法、德、日三国的警察权进行考察。
二、法、德、日警察权考察
(一)法国的警察权考察
法国的警察权高度集中，是典型的集权型结构，中央政府的警察权力较大，地方警察权弱化，这是由法国中央集权传统、国家政权组织形式决定的。
1.法国警察权的配置
法国的政权组织形式是单一制，拥有高度集权型的政府组织形式。全国被划分为22个行政区域，在此基础上又被划分为96个省级单位。省长(prefect)由政府选举，负责行政事务和执行法律。法国的警察体制是中央政府领导下的集权型体制，其组织形式比较特殊，包括军事性质和文职性质(civilian)的警察力量。在法国，警事活动集中，即所有的警察权掌握在一个机构的手中。警察被视为国家的代表，而且警察权主要表现为对社会的管制、维护秩序以及犯罪预防和犯罪侦查。另外，警察还承担公共健康管制、房屋管理以及人口登记管理的职责。法国拥有两种警察体制，一种是国家警察(the National Police )，另一种是国家宪兵(the Gendarmerie Nationale )。除此之外，还有城市警察。
2.法国的警察种类
(1)国家警察。法国内政部负责管理国家警察，其管辖的地区包括巴黎和其他城市的治安。国家警察的数量在所有警察人数中是最多的，它内设9个职能部门。
(2)国家宪兵。法国国防部负责管理国家宪兵，管辖的地区是乡村和人口不超过1万人的城镇地区。国家宪兵负责10个行政区的治安，其内设两个行政单位，其一是部门宪兵，它承担所有的基本警察任务，管辖的人口数几乎占全法国人口的一半人口;另一个行政单位是机动宪兵，它的职责包括处置内乱，诸如非法游行、静坐和其他形式的妨碍交通、严重暴乱等。
(3 )市政警察。2002年，议会通过立法允许地方政府雇佣自己的警察。市政警察的任务主要包括犯罪预防、维护公共秩序和安全，其制法依据是执行本市政制定的法规。截至2010年，市政警察人数达18 000人，这些人由内政部负责监督和管辖。
3.法国的行政警察权与刑事警察权
行政警察权是指在履行行政管理职能中根据法律授权而获得的许可权、检察权、命令权等，是国家赋予警察机关等部门在进行行政管理过程中所运用的权力。刑事(司法)警察权是指警察机关在刑事诉讼的侦查阶段为查明案件而享有的调查权力和强制权力，包括搜查、扣押、拘留、逮捕、监听等权力。〕②法国警察享有广泛的行政权和刑事侦查权。
需要说明的是，在法国，国家警察和国家宪兵均拥有行政警察权和司法警察权的特色表现为“预防性”，其职权范围包括“执行法律，确保民众人身、财产的安全。行政警察权保护自然环境不受破坏，避免危害公共安宁的事件的发生”等。但是两类警察力量的行政职权范围有所不同，比如国家宪兵还负责边界的执法任务。司法警察的任务依照《法国刑事诉讼法》第14条规定，在于“侦办违反刑法之行为，并在真相未明前收集证据，缉拿肇事嫌疑者，在真相已明后，接受司法当局的委托，对嫌犯提起诉讼”。在法国，国家警察和国家宪兵均拥有司法警察权。法国宪兵队负责执行司法警察与行政警察职责者，才拥有进行刑事调查的权力，此时宪兵军官具有“司法警官”身份，在检察官的指挥与宪兵(司法警察员)协助下进行刑事案件的侦办工作，并在某些情况下依据《法国刑事诉讼法》第63条规定，拥有搜索权和监听权。法国内政部管辖的国家警察下设司法警察，拥有司法警察权，在其所管辖的地域范围内，依据《刑事诉讼法》之规定行使刑事司法的职权。
(二)德国警察权考察
德国警察与警察组织分为联邦级和州级.分别由联邦内政部和州内政部管理、1990年.两德统一后，德国拥有联邦和16个州共17个专业警察的力量。
1.德国的警察权配置
德国的警察系统呈现出联邦和州二元结构特征，还有不属于联邦和州内政部系统管辖的法警、看守警、执行部分警察任务的海关官员、宪兵和铁路、邮电、税务等缉私缉税官员等。德国的联邦警察机构与州警察机构在组织上互不隶属，拥有各自的分工和管辖权限，在业务工作中互相配合，如果在工作中出现矛盾或发生冲突，则通过全国内政部长联席会议解决。
2.德国的警察种类
根据层级，德国的警察分为联邦警察和州警察两种。(1)联邦警察。联邦警察属于国家警察，主要力量分布在联邦警察总局、联邦刑事警察局和联邦宪法保卫局。联邦警察的主要职责是维护联邦《宪法》确定的基本制度，打击跨州犯罪和恐怖活动、严重的有组织犯罪、毒品犯罪及政治性的暴力犯罪等，维护边境安全和重要基础设施及港口、铁路与码头的秩序，保卫驻外使馆和国家领导人安全。同时，隶属于其他联邦政府机构的联邦警察(如看守警、法警及执行部分警察职能的海关人员、宪兵和税务、邮电等部门警察)，在各自负责业务范围内对违法犯罪活动进行侦查，维持部门活动的秩序。(2)州警察。德国的州警察隶属于各州的内政部，一般负责治安秩序的维护，如对大型活动、河流与城市的交通秩序、街面治安秩序的维护，对发生在州内部且不属于联邦警察管辖的刑事案件进行侦查。
3.德国的行政警察权与刑事司法权
德国警察学的通说认为，警察的任务可以分成两大类:一类是危险防御(Gefahrenabwehr )，另一类是犯罪追究}S}afverfolgung )。前者又被称为防御性任务(Praevention)，而后者被称为压制性任务(Repression )。前者的主要法律依据是《警察法》，后者的主要法律依据是《刑事诉讼法》。
德国的行政警察权和刑事警察权由不同的法律进行了详细规定。《联邦及各州统一警察法示范草案》第1条(共4款)宏观地表述了警察任务，其中第4款内容为:“警察必须完成其他法规委托其完成的各项任务，特别是追究犯罪和违反秩序的行为。”这说明，除了《警察法》授权其完成的任务外，警察的主要任务就是追究违法犯罪。在执行追究犯罪这一任务时，警察不是依据《警察法》规定的职权，而是依据《德国刑事诉讼法》规定的职权来采取行动。需要说明的是，在刑事案件侦查中，根据《德国刑事诉讼法》的规定，警察刑事侦查权力受到极大限制，基本上是检察机关的附属机构，负责完成检察机关指派的任务。但是另有学者指出，德国立法者的目的是强调检察机关在侦查程序中的指挥权与其主导地位，警察仅是检察院的一个辅助机构，对自己的侦查应当“不延迟地”送交检察院，由检察院进行进一步的侦查。“然而实际情况却是，警察常常自主地将侦查程序进行到底，然后才向检察院移送侦查结果。而对于检察院来讲，如果没有足够的人员，根本不可能执行《刑事诉讼法》所规定的程序模式”也就是说，在德国司法实践中存在与立法不一致的情况。
(三)日本警察权考察
日本警察体制为中央集权型模式，其警察权的结构呈现出这种模式，但是从该体制内部及制度安排上独具特色。
1.日本警察权配置
日本内阁设国家公安委员会，国家公安委员会作为政府的协调机构，负责对警察进行行政监督，但对日本海上保安厅等其他执法机构无监督权。国家公安委员会的任务是制定基本的方针政策，由国家警察厅下达并遵照执行，对警察厅进行监督。此外，国家公安委员会还拥有以下权限:国家公安委员会章程的制定、警察厅长官及都道府警察干部(警视总监、道府县警察本部长)的任免、有关紧急事态的公告并对内阁总理大臣提出建议等。紧急状态下，根据国家公安委员会的建议，内阁总理大臣可以向全国或部分地区发布紧急事态布告，中断正常的警察管理关系，在必要的限度内直接指挥、监督警察厅长官，警察厅长官也可以直接向都道府县警察的首长发出指令，命令布告区以外的都道府县警察予以支援。日本的警察厅类似我国的公安部，警视厅由总监领导，总监经首相同意后由国家公共安全委员会任命。警视厅的组成机构有长官官方(总监秘书处)、社区(生活)安全局、刑事侦查局、交通局、警备(安全)局、信息交流(通信)局。警视厅通过其7个地区局管理整个国家。警视厅还有3个附属机构，一是国家警察学院，它主要承担高级警官的培训以及接受国际
受训者;二是皇家(帝国)警察本部，主要职责是为国王及家属和皇家设施提供保卫;三是国家警察学研究所，它主要从事法医学研究，并将研究结果运用到警察侦查中，并从事青少年犯罪预防和交通事故的研究。此外日本交通运输省设海上保安厅，负责海上治安管理、海上交通安全管理、海难救助、海洋环境保护和海上防灾，并将邻近海域划分为11个管区进行管理。在日本共有47个地方警察机构，即都道府县警察机构。每个地区警察机构设立地区公共安全委员会，各都道府县除警察
本部(东京都称为警视厅)外，还设有多个警察署。设在城市的驻在所和交番则是警察署的下级机构。根据日本《警察法》第61条规定，都道府县警察可以在其管辖区域内镇压犯罪和搜查、逮捕犯罪嫌疑人，在必要的限度内，可以在其管辖区域外行使职权。
2.日本的警察种类
日本的警察种类主要分为两类，一是国家警察，二是都道府县警察，可统称为地域警察。
(1)国家警察。负责犯罪统计、犯罪鉴定、暴力团对策业务，打击涉毒涉枪犯罪，取缔有组织犯罪业务，提出具体的犯罪对策，指导、管理保安警察，开展国际合作。日本海上保安厅的警察职责主要包括:海上治安管理、海上交通安全管理、海难救助、海洋环境保护和海上防灾，防止走私和偷渡、打击海盗，防止不明船只侵入，还有在争议领土地区活动、保护核原料船只等特殊工作。
(2)地域警察。都道府警察本部根据地域规模和治安需要设立市警察部或警署，警署下设交番或驻在所。日本34个县警察本部下设警署和驻在所维持县域治安，打击犯罪。日本没有行业警察，也没有类似我国的警种划分，充分体现了一警多能原则，避免了部门、行业之间的互相掣肘。全国警察署下辖一万五千多个交番和驻在所，统称地域警察，专事服务市民、预防犯罪与社区警务工作。
3.日本的行政警察权与刑事警察权
根据《日本警察法》第2条第1款的规定，日本警察担负保护个人生命、身体、财产安全的责任，以一切预防犯罪、打击犯罪、侦查犯罪、逮捕嫌疑人、管理交通等维护公共安全与秩序的任务为自己的职责和义务。日本警察享有广泛的行政权，包括对户籍的管理、交通秩序维护、危险和违禁物品管理、色情业管理、集会游行示威的许可等职权。
根据日本《刑事诉讼法》及相关的规定，日本警察(并不是所有警察均享有，一般为警部以上级别)享有逮捕、留置与羁押的权力，但这些权力必须得到法官的授权。日本警察根据法官授权，还具有搜查、扣押、勘验的权力，对有组织犯罪、杀人犯罪、毒品犯罪、枪械犯罪、集团非法越境犯罪，日本警察经法官授权后还具有监听权力。2012年8月日本通过了《海上保安厅法》及《外国船舶航行法》修正案，修正案规定，海上保安官可代为履行警察职权，实施搜查和逮捕。