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集中性:美国联邦警察制度的重要特征
时间:2018-05-30 浏览:517 作者:张小兵 来源:本网站

集中性:美国联邦警察制度的重要特征

                                                 

【摘 要】研究美国警察制度的学者中,很少有人注意到美国联邦警察制度的集中性特征。事实上,美国联邦警察制度的集中性特征非常鲜明。联邦警察与州警察和地方警察虽不存在直接领导关系,但事实上联邦警察在法律效力、技术、信息和经费上占有优势,可以直接实施执法计划,直接向人民行使权力。联邦警察机构的设置表面上分散,实际上具有广泛集中的行政执法和刑事司法权力。通过探讨美国警察制度的集中性特征,有助于了解美国联邦制的集中性特征和趋势。

  

【关键词】美国警察制度;联邦制;执法机构;集中性

 

       不论是在美国还是在中国,警察学研究者一般都认为美国实行的是分权型警察管理体制,联邦政府没有统一的中央警察机构,联邦警察机构与州和地方警察机构之间没有垂直的上下级关系,联邦警察机构执行联邦法律,州和地方警察机构则执行各州的法律,警察机关无论大小,都相互独立,警徽、警车等的标志和式样各不相同,在各自辖区内享有独立执法权,呈现出高度地方自治的特点。如,美国警察学研究专家就认为美国的警察制度具有分散化的特点,他说:“跟西方国家不同,美国有一套非常分散化和地域化的警察制度,权限和职能划分交叉重叠界限不清。在联邦政府制度下,成千上万个地方政府创设他们自己的警察力量。这些警察力量每个都是分开的,独立的,接受自治区域的命令。尽管大部分警察机构与附近区域的警察机构有相互协助的非正式和正式的协议憬急情况下天但他们是独立的实体,有自己独特的组织、文化、政策和程序。美国警察分散化和地域化发展的结果是,(1)产生了庞大数量的警察机构,(2)这些机构在组织形式上存在着巨大的差异。我国台湾警察学专家朱金池对美国的警察制度是这样论述的:“美国为一个联邦国,由50个州所构成。州有州宪法与州政府,州下又有地方政府。而且地方政府、州与联邦中央之权限,系采分权制。因此,美国警察是一个典型的‘政治民主,行政分权’型的组织,其警察组织制度在垂直化方面,有联邦警察、州警察和地方警察三大层级,然而各个层级警察组织各司其责,自主性很高,中央警察的集权化程度很低。”

        像这样对美国警察制度分散性的描述例子不胜枚举。同样,一般学者们也多认为美国联邦警察制度也是分散性的,联邦警察好像只是虚设机构,没有集权性可言。比如,有学者就说:“在美国政治制度中,各州享有非州际性的商务管理权,故各州有权规划各州地方性的商务。大多数州订有管理银行业、保险业、公用事业、地方性交通事业以及其他职业的法律,而这种法律,又全部由各州利用它本身的警察权力来执行。联邦调查局可能常常占据报纸的头条新闻,但实际的警察工作,也多是由各州来担任。我们不难想象各州政府的努力,助长了联邦政府的成功,所以在美国宪政制度下,联邦和各州发挥了相辅相成的作用。

       如果作深入探讨的话,我们可以发现,如果只从联邦、州、地方、学校、公园等均可自行设置警察机构、并独立运行的角度讲,美国警察制度的分散性和分权型特征的确非常鲜明。但是,人们往往忽视了作为美国警察制度重要组成部分的联邦警察的集中性一面。事实上,美国联邦警察的集中性特征非常鲜明,像美国联邦调查局(FB I)这样的联邦执法机构也绝不仅仅是占据“头条新闻”的务虚单位,而是一些在各地承担具体执法任务的实体单位。事实上,包括警察机构在内的美国联邦政

府,绝不像人们通常认为的那样是分散、分权的,而是具有明显的集中和集权特征。

        宁骚教授在民族国家的研究中早就注意到,单一制与联邦制绝非是否是中央集权的分界线,中央集权与民族国家倒是有直接的联系,他指出,民族国家的一个重要特征就是中央集权,“中央集权是锻造民族统一的主要工具”,“实行单一制的民族国家自不待言,就是实行联邦制的民族国家,中央集权倾向的加强也成了普遍的历史趋势。宁骚教授对包括警察机构在内的官僚机构对中央集权的作用作了深刻的论述:“随着主权人民化,民族国家通过人民选举产生并代表人民的国民代表机构,把民族统治阶级的意志提升成为法律,把每一种共同的利益从社会成员自己行动的范围内划分出来而成为政府活动的对象。这样,民族国家日趋成熟与发达的过程,就是立法范围不断扩大和法律规范不断增加的过程。与此同时,国家行政机构越来越多地承担起表达、汇集、调整全民族各种社会群体的利益的职能,于是官厅组织(又称作官僚组织或科层组织)就日臻完备:一方面朝着部门的专业分工高度分殊化的方向发展,即机构的设置越来越复杂和专门化,工作人员不断增加;另一方面,部门之间朝着高度一体化的方向发展,即通过部门之间的协调、合作与综合治理国家行政机构在整体上构成一个相互依存的体系。无论是在资本主义制度下还是社会主义制度下,没有渗透到社会生活各个领域中遍布全国各地的官厅组织,就没有现代的中央集权制,民族统一也就很难维持。按照统一原则建立起来的军事、警察和司法机构,对于现代民族国家的意义,也是如此。


一、各个联邦警察机构多是独立执法实体

美国的联邦警察机构与州和地方警察机构一样都是各自独立的实体,而不是领导与监管机构,在基层有派出机构,共同维护着地方的社会治安,可以不经过州和地方政府直接向人民行使自己的权力。

1)美国的联邦执法机构可以“直接对各州人民行使权力,不必通过州政府的中介”美国联邦警察同州警察、县警察、城市警察、

特区警察一样都是一个个的执法实体,而不是领导指挥机关和监督管理机关,各种联邦警察机构的执法对象多在基层(如图所示)。

 

 

   1.联邦警察机构拥有足够的人力资源保障有效执法。

    美国联邦政府的警察机构是一个个的执法实体,有自己独立的执法领域,有足够的人力资源来保障执法有效实施。诚如一位学者所指出的,“在联邦体制下,联邦政府与成员单位政府形成了合作与协调的关系。但是如果联邦政府事事依靠成员单位政府,那么联邦这种安排就无异于邦联了。

    因此,联邦政府有独立的行为领域,并且拥有足够的资源以维持其在独立领域的运行。;16}据美国司法部司法统计局统计,截止20049月,美国联邦政府拥有有权逮捕和携带武器的全职执法人员106354人,分布在53个机构,占全国警察总人数的10%左右,仅联邦调查局就有工作人员近2万名,其中宣誓警察12414I }I。与此形成鲜明对照的是,在中国,公安部作为全国公安工作的“领导指挥机关”仅有1200名左右的编制,省级公安机关作为省级区域公安工作的“领导指挥机

关”仅有几百名的编制。

    需要特别指出的是,联邦政府对首都所在地哥伦比亚特区的警察机构行使的是直接领导权,这一点又类似于英国和法国,而不同于中国。“华盛顿为美国首都,乃哥伦比亚特区,组织非常特殊。直接由国会负责,1878年国会设三人委员会,负责该区行政。其中一人为主任委员,首都警察厅长,即受主委指挥,负责警政。下设副厅长一人,综理行政,助理厅长5人,主管训练、刑警及日夜督察工作。

    2.美国联邦警察在地方都有分局和代办处。

“每个联邦执法机构都为公众提供重要和必要的服务’,191,其执法范围遍及全国。联邦调查局是一个地区导向性(field- oriented)组织,下设56个分局}101,较大的分局有上百名工作人员,较小的分局也有10多名工作人员。分局下面再设办事处,每个办事处至少也有两名工作人员,机构人员遍布各个城镇乡村I 111。其他的联邦执法机构也是设在各地的执法实体,比如,联邦毒品管制局有20个机动执法特警队(MET、聘用了200多个特别调查员,为全国范围内的执法部门开展的“打击毒品犯罪的战争”提供帮助;美国国税局下属的刑事调查局负责违反国内税收法律的犯罪以及相关的财产犯罪、洗钱犯罪、涉税犯罪的侦查,该局在全

美有3000名特工,分为六个大区,下设34个分局;美国海关总署下设刑事调查局,在全美有20个分局,下设114个办事处,有2700名特工,主要负责涉及海关监管区域内有关毒品、走私、洗钱

等犯罪案件的调查。

    联邦执法部门把分局和办事处设在各地的作用是:可以不经过州和地方政府直接为所在地提供治安服务。据统计,截止20049月,联邦执法人员在得克萨斯州有14633人,加利福尼亚有13365人,哥伦比亚特区有9201人,佛罗里达州有6627人,在全国范围内,每100000个美国居民中有36个联邦警官,在亚利桑纳州、北达科他州、佛蒙特

州、蒙大纳州、新墨西哥州、得克萨斯州和阿拉斯加州为每100000居民60多名,其中哥伦比亚特区甚至达到1662I }I。可以看出,联邦执法人员在一些地区占有相当高的比例,实实在在地承担着执法服务,一些联邦警察甚至还承担着巡逻任务,履行“巡警”的职责,例如国土安全部的边境和运输安全局源移民归化局的部分职能)的官员即负责巡逻,并守卫国家的领土边界。

3.美国居民对联邦执法机构的影响感同身受。

盖勒普公司作了一项关于对美国政府是否有太大权力的民意测验,问题是:当您读出下列项目时,请告诉我,您是否认为他们在今日的美国有太大的权力,还是有适中的权力,还是权力不足?调查结果如下表。从表中可以看出,正因为联邦政府的各个机构在基层都有组织,与当地的执法机构,一同承担着警察职责,所以民众对联邦政府执法机构的权

力有切身的体会。

2)美国联邦警察机构与州和地方政府警察机构之间没有上下级关系

    1.美国联邦警察组织不在各级政府中设立对口机构。和中国不一样,美国联邦执法机构有的在一个地区设置几个机构,有的在几个地区设置一个机构,都不是按照州和地方政府的层级设置的,无需经过州和地方政府来行使自己的权力。比如,FBI她方分局是根据犯罪趋势、中心的地理位置和有效安排特工人力的要求而设置的,而各个办事处

同地方分局一样,其设置地点“取决于犯罪情况和可利用人才资源的情况”

    2.美国联邦警察机构的各种中心往往分散在一些中小城市。美国联邦警察机构并不一定都集中在首都或大城市,这同样可以使联邦政府机构不受州和地方政府的干扰。比如,联邦调查局的重要部门就设在不同的城市中。FIi的刑事司法信息处总部设在西弗吉尼亚克拉克斯堡,是FIi刑事司法信息中央储存库,主要是为地方、州和联邦政府及国际刑事司法部门提供先进的鉴定和信息服务;FIi取务于地方分局的调查和行政工作的四个信息技术中心分布在爱达荷州的波卡特洛、新泽西州的蒙马斯堡、蒙大拿州的比尤特和乔治亚州的萨凡纳;FIi学院设在弗吉尼亚匡蒂科,是世界上最受敬佩的执法培训中心之一;其他比如缉毒署、烟酒火器管理局等联邦执法单位的重要实验室、情报中心、研究中心和训练基地都是分散在各个地方,而并不一定都集中在首都和中心城市。

    联邦执法机构分局、办事处和各种重要中心的设置不与州和地方的层级对应,其好处是联邦实行和贯彻自己的政策时根本不必通过州和地方政府,可以在最基层直接实施。“在这种情形下,每个人必须接受联邦政府和所在地州政府的双重命令。这样联邦政府在职权范围以内的事务,就可不必通过各州去执行,使联邦政府的权力不致落空。

二、联邦警察可以通过其多方面的

  优势实现其领导力、影响力联邦警察与州警察和地方警察互不隶属,没有领导与被领导关系,但联邦政府不仅具有效力最高条款的优势,而且可以通过技术、信息和财力方面的优势实现其领导力、影响力。

     1)联邦警察可以利用效力最高条款实现其领导力、影响力

    虽然联邦政府与州和地方政府实行的是分权原则,职责权限非常清晰,各自按自己的法律运行。但无庸置疑,联邦政府的权力与各州和地方政府的权力相比具有明显的优势。根据联邦《宪法》第6条第2款规定,联邦宪法和根据联邦宪法制定的法律和签订的条约是联邦最高的法律,这个条款称为效力最高条款(sup}nacy clause。而且,效力最高条款包括联邦行政机关行使委任立法制定的行政条例在内,因为合法成立的行政条例具有法律效力,包括在法律范围之内。由于联邦的法律具有最高效力,所以州的宪法、法律、行政机关的行为或法院的判决,在违反联邦的宪法、法律和或条约时无效。“效力最高原则是维持联邦作为一个整体所必要的原则。联邦各州是联邦的组成部分,部分的利益必须服从整体的利益。没有联邦法律效力最高原则,联邦制必将解体”。可见,作为联邦政府机构中的警察部门,其制定的行政条例自然也要比州的宪法、法律及其部门规章的效力要高。

     2)美国联邦警察通过信息、技术和经费上的优势来实现领导权、控制权。

    美国联邦警察虽然对州警察和地方警察没有直接领导权,但是美国联邦警察可以通过对信息、技术和经费的掌握来引领州和地方警察。

    1.统一的犯罪报告制度提升了联邦警察的地位。1930年,美国国会通过美国法典第28534款,授权美国总检察长收集犯罪信息,总检察长指定美国联邦调查局作为全国性的犯罪数据收集机构。自此,人们可以从全国各地的执法机构获得经统一分类、报告程序相一致的犯罪统计数据,形成了统一的犯罪数据报告制度}161。美国联邦调查局负责对全美17000个各级执法机构掌握的犯罪情况进行统计,所有的执法部门有责任每月向联邦调查局写出统一犯罪报告。由联邦调查局汇总,并予以公布。这一报告的宗旨是做一份可靠的犯罪统计以供美国执法机构的运作管理。多年来,其数据已成为美国国内主要的社会参考数据。这个统一报告,较准确反映出社会的治安状况和犯罪趋势,对执法机构的活动也是一种监督。

    2.美国联邦执法机构掌握着全美的犯罪信息数据,州和地方政府成为受益者。美国执法机构十分重视情报信息的搜集、汇总、积累、分析和使用。比如,联邦调查局于1967年建立的国家犯罪信息中心拥有全国性网络,该系统目前拥有的成员遍及全美50个州及哥伦比亚特区,并与加拿大刑事执法机构联网。该系统主要提供失踪人员和罪犯信息计算机检索,包括通缉、失踪人口和不明身份者的登记情况,被盗或犯罪车辆及零部件,失窃牌照,追缴枪支,被盗船只、证券和其他物品,犯罪记录及指纹档案、票据档案等,全天候满足执法机构对重要信息的需要。州和地方警察机关可以从计算机网络系统进入该中心,可在数秒钟内得到答复,从而提高工作效率。据统计,该信息系统每天的查询数量达100万次。而美国国家犯罪信息中心的成功运作取决于联邦调查局、州和地方各级刑事司法机构的密切合作,州和地方执法机构可以藉此破获刑事案件。另外,联邦的其他执法机构也有相应的数据库,比如,美国财政部所属的金融犯罪执法网络(FINC'EN)也是一个庞大的金融数据库,国税局的底特律信息中心储存了全美所有的货币交易报告,海关、特工局以及其他州、地方执法机构也都有自己的情报信息系统。这些不同的信息虽分散在不同的部门,但是,执法机构在信息共享与交流方面的合作十分密切,因此十分高效。

3.美国联邦警察在经费和装备上也占有明显的优势。

1998年美国联邦警察占全国警察总人数的10%左右,而联邦警察每年的经费开支却占全国警务经费开支总数的15%左右}17}。联邦执法机构在经费上占有优势,因此,联邦执法机构另一个主要职责,是向州警察和地方警察提供综合支持。而且,F1;伪美国联邦、州和县等执法部门提供的服务都是免费的。Fh骊有世界一流的枪弹实验室、生化实验室、DNA实验室,总部的刑事档案处、科学实验室、特工人员训练机构、犯罪情报中心等四个专门机构的服务对象是全国所有的执法部门,它们在美国警察系统中发挥着极其重要的作用。

4.联邦政府还可以通过拨付经费设立一些执法项目,使州和地方政府执行其政策。

美国联邦政府常常通过经费资助的方式使地方警察执行联邦政府的政策。联邦政府的社区导向警务计划最具典型性。按照1994年的暴力犯罪控制与执法法案,在未来6年资助促进社区警务和增加100000名社区警官,司法部成立了社区导向警务办公室(CX)PS)来推行这一任务。在1995年和1996年,9000个组织受益,为近50000个警官和助手提供资金来补充街面上的警力。为了限定资助,CX)PSa先支付新警官37500、每个警官达到总共75000美元的薪金和救济。按照法案的要求,援助金的一半要给予管辖人口在150000人以下的组织。cxaPS开展了许多初步的措施来完成把looooa警官放在街面上和促进社区警务战略这两个目标。联邦政府在其他执法领域通过各种计划推行其政策,加强了联邦政府的权威。比如,美国司法部的“执法支援署”推行的“工EEP计戈lJ”钦法教育计划通过增设执法教育课程及贷款、补助等形式为各地警察教育训练提供必要的资金、技术援助,在警察教育训练方面起着十分重要的作用。

3)联邦警察与州和地方警察合作良好

    美国联邦警察与州和地方警察机关之间互不隶属,没有直接的领导被领导关系,但与州和地方警察机构在业务上合作十分良好,不会出现权力空当。

    1.执法机构间通过签订协议的方式进行合作。执法合作协议不但约定执法合作项目,而且对追缴赃款的分享也有明确规定。根据美国法律制度,联邦法优先于州法律,州法律优先于地方法,所以一般来讲,执法问题取决于发生了什么犯罪。执法机关对其管辖范围内发生的案件有优先处理权。但由于联邦政府在执法上警力不足,实践中地方警察常常是其他执法机构的“眼睛和手足”,至少是在协助其他职能机构时能够发挥这一作用,而那些要求特别专家、保密或法律要求其他条件的案件除外。比如,移民归化局官员实施美国移民法,接受特殊训练。地方警察没有接受此项训练,所以当对某个违反移民法的人实施拘留或逮捕时,不能判明谁是“合法”进入,谁是“非法”进入,需要移民归化局的协助。另一方面,地方警官可以对遭到袭击的联邦移民归化局的官员提供帮助或者根据移民归化局的命令和指挥而实施帮助}l9]。又如,一般联邦政府和地方政府在介入调查时形成了一种默契,“当犯罪既是州犯罪也是联邦犯罪时,联邦政府在大多数情况下都不介入这类犯罪的调查和起诉,而是让地方警察和地方检察官来处理这类案子。但联邦政府有权介入”。

    2.各个警察机构组成联合侦查队。在碰到跨地区的重要案件时,通常会由联邦警察、州警察和地方警察组成类似于我国专案组的联合侦查队。联邦警察从法律上和技术上给地方警察以支持,地方执法部门通过与联邦机构的合作,在紧急搜查的执法技术和程序方面受益匪浅,并能从合作中分享破案的成果。一些联邦机构与州和地方执法机构还建立起了相对稳定的合作机构。例如,毒品管理局从1968年开始联合其他联邦、州和地方的执法机关成立了44支联合缉毒队,其中联邦执法人员240人,州和地方执法人员630多人。纽约联合缉毒队是这些缉毒队中规模最大、成效最高的一支。该缉毒队由50名毒品管理局的侦查人员、100名纽约州警察局的警员和80名纽约市警察局的警员组成。该缉毒队自1971年成立以来,已经收缴大批毒品并打掉了一些颇具规模的毒品走私集团。

三、联邦警察机构的执法权限十分广泛,并有逐渐集中的趋势

    联邦政府目前没有统一的联邦警察,但联邦警察机构的集中性和统一性的特征和趋势却非常鲜明。

     1)美国联邦政府许多部门都在参与不同领域里的犯罪侦破工作在美国,拥有调查权限的联邦执法机构很多,从形式上看有一定的分散性,但其实际上是集中性的体现。

    1.美国联邦警察机构。美国联邦警察又被称作美国国家警察,是指具有配枪权和逮捕权的全日制宣誓警察。需要特别说明的是,在美国,执法与警察常常是相提并论的。联邦近60个执法机构分属于不同的政府部门。隶属司法部的有:联邦调查局、毒品管理局辑毒署)、监狱管理局、联邦法院管理局祛院行政办公室)和联邦法警局;国土安全部下属的国籍和移民局源司法部移民归化局)、边境和运输安全局钦行原移民归化局的部分职能)、联邦海关总署源属司法部天联邦特工局源属财政部)、联邦海岸警卫队源属交通部无隶属财政部的有:国内税收署(国税局)、烟酒火器管理局;隶属于内政部的印第安人事务局执法处、国家公园管理局森林警务处凋)、鱼类和野生动物管理局(fib业和野生动物执法局)、国家公园警察局;隶属卫生与公共服务部的有:食品与药品管理局;隶属交通部的有联邦航空管理局警察署;隶属邮政总局的有:邮政稽查署(邮检处或邮政调查局无还有隶属国防部的国防调查署、陆军部的犯罪调查局、陆军部情报及保安局、陆军部军事警察总队、海军部调查局、空军部保安警察处和特别调查处。

    2.联邦执法机构在案件处理上存在着多重管辖问题,但都处理得有条不紊。联邦执法机构的权限由立法加以限定,尽管有重叠,但还是运转自如。比如,特工局、联邦调查局、国税局、海关总署、缉毒局、邮政局、烟酒火器局、移民局等均对洗钱案件具有管辖权,上述执法机构根据对其洗钱行为的上游犯罪的管辖权来确定对洗钱案件的管辖。再比如,美国承担缉毒任务的执法机构很多,主要有美国缉毒署、联邦调查局、海关总署、国内税收署、移民归化局、烟酒火器管理局、美国海岸警卫队、国防部和武装部队等气但都在自己的职责范围内各有侧重,配合得比较默契。

    3.众多联邦执法机构享有配枪权、调查权和逮捕权是联邦警察权力集中化的表现。让不同部门的执法机构都享有对公民的权利形成一定影响的配枪权、调查权和逮捕权,这实际上是美国联邦警察权力集中化的体现。比如,对调查权的程序限定非常严格,但仍把调查权授予了几乎每个联邦行政机关就说明了这一点。授予行政机关调查权的法律由国会制定,行政机关只在法律授权的范围内,才能行使调查权力。1946年的联邦行政程序法第555节款规定:“没有法律的授权不得发出传票、要求提供报告、进行检查、或强制执行其他调查行为和要求。”实际上,为了满足行政上的需要,美国所有的行政机关都在不同程度上和不同方式上被授予了调查权力。有时,这种授权采取默示方式:“在关于行政机关的调查权的规定不清楚时,法院也可能让行政机关进行调查,因为全部程序结束后,当事人对行政机关的决定不满意时,还有申诉机会,包括审查调查是否合法问题在内。 328可见,让几乎所有的行政机关都拥有调查权力,只能说明联邦政府权力的集中。

     2)联邦执法机构中的执法人员包括行政执法人员和刑事调查人员

    1.联邦执法机构中既有行政执法人员,又有刑事调查人员,而且都统称为执法人员詹察))o例如,海关总署是财政部下属的执法詹察)机构,其职能有三:C1大约4500名着制服的海关官员每天检查从数以百计的车、船、飞机通道进出的成千上万的人员与货物,以防有违禁品、走私物品出入境;C2)大约600名着便服的海关探员负责侦查走私、违法携带货币、偷漏关税、毒品运输等罪行;C3)海关总署对出境的货币和某些物品有严格的限制

    2.许多联邦政府执法人员的工作类似于我国工商、环保、海关等部门的执法人员,但他们同时还具有刑事调查权。比如,烟酒火器管理局的督察,要对记录、报告和行动进行分析,有时还要对企业是否遵守相关法律进行评估,包括检验产品和销售。很多工作是在企业当地进行的,这包括酿酒厂,啤酒、葡萄酒制造厂和批发商,火药与弹药制造商。上述工作也可以在办公室、制造厂、乡间或其它地点进行。警务督察要确保酒业、烟草、军火商缴纳税金,因为这些行业每年要交纳大量的所得税。作为督察工作的一部分,他还要确保酒业产品的质量,还要检查酒业市场上有无不正当竞争行为以及审查申请进入管制行业的人是否符合法律要求,以颁取联邦营业许可证。这些工作跟我国的工商、质检、卫生、烟草等部门的工作极为相似,所不同的是,烟酒火器管理局的督察权力更大,可以行使警察的调查权、配枪权和逮捕权。

    3.联邦行政执法人员和刑事执法人员同样享有调查权、配枪权和逮捕权等警察权力。这其实跟美国的刑法有密不可分的关系,而中国研究美国行政法和刑法的学者往往没有注意到这一点。美国刑法中的犯罪概念,也同世界上许多国家一样,只含定性因素而没有定量因素。例如,偷窃一个苹果,逃税一美元,都是犯罪。因此,不存在违法研y事性质的)与犯罪的区别。作为制裁办法的“fins,包括相当于我国的“罚金”和“罚款”两种含义。“仅就犯罪概念有无定量因素而言,不同国家的犯罪率的可比性很小。; } 23}正因为在美国的违法行为多是犯罪行为,而在中国大部分违法行为是由行政机关处理的一般违法行为,而仅有一部分是犯罪行为。所以,在美国就没有像中国一样有一般行政机关执法行为和公安机关执法行为的区别,美国执法机关的执法行为必然会涉及到刑事处罚,所有的执法人员都行使着警察的职权,这其实也是其权力集中化的体现。

  3)司法部承担着警察、检察职责和联邦法院的行政工作以及判决的执行等重要职责

 

    美国司法部是一个权力十分集中的部门,其功能几乎涵盖了我国中央政府的信访、法制、司法、公安和检察(除法律监督职能)等部门的职能,不仅有一般的警察、检察职责,还承担着联邦法院的行政工作和判决的执行等职责。概括来讲,“司法部的重要职能有四项:充当联邦政府的法律顾问、代理联邦政府处理一切联邦政府为当事人的案件、调查各种犯罪案件、执行联邦法院的裁决”等等。

    1.司法部既直接管理自己的执法部门,又是其他部门执法机构的总协调单位。司法部除管理和监督联邦警察系统外,司法部长是联邦政府的首席法律官员,他在一般法律事务中代表美国联邦政府。同时,他也是联邦政府的法律顾问,当总统及各部行政首脑遇有法律问题时,需要他提供法律建议。此外,对于特别重大的案件,他要代表联邦政府在最高法院出庭,副部长和助理部长是司法部与国会及政府其他各部门机关的重要联系人。

    2.司法部负责美国联邦法院的行政工作。美国联邦法院的行政管理工作不是由联邦法院自己负责,而是由司法部负责。美国司法部设有联邦法警局,联邦法警负责管理法庭,租借法庭用地,支付包括证人费、联邦检察官薪水、法庭职员薪水、副司法官薪水以及其他费用等法庭费用。他们还承担维护美国联邦法庭的安全以及保护法庭工作人员的职责。联邦法警局还负责保护证人、联邦罪犯自逮捕至移交监狱期间的监禁、押送联邦罪犯,以及缉捕联邦逃犯,甚至“还负责收缴罪犯的财产。司法部部长、副部长和助理部长还有对法官的任命向总统提出推荐人员、对政府各机关起草的立法案提出建议的权力。而且,司法部首脑中还设有一个专门代表联邦政府出庭最高法院的副部长,他的职责主要是决定联邦政府在较低级的联邦法院里是否上诉,复审和修改政府上诉的纲要等。其作用是维持各行政部门在联邦法院中的统一政策。由于这位副部长在司法体系中是一个非常重要的人物,因而常常被称之为“最高法院里的第十位法官”。

    3.司法部还设有监狱管理局,负责执行联邦法院对刑事案件的判决。联邦政府为方便起见,在各地建立起联邦监狱,并在司法部下成立监狱管理局,设局长一人,负责联邦监狱及与各州惩办机构的关系。联邦监狱管理局主要负责有关在押囚犯及监狱事务的管理。因为美国在押犯人中有的是按联邦法律判决的,有的是按州或市法律判决的,所以监狱及劳改场所的建造、管理是分属联邦和各州或市政府,经费也由各自分担。“但是全美在押犯人的统计及管理是由联邦监狱管理局负责的。

      ()联邦每个政府部门几乎都有自己的监察机构,自己充当自己的警察

    美国联邦政府中的大部分内阁级部和主要行政机构都设有负责监督本部门工作运行的总监察官米)办公室,“当联邦事务需要警察服务时,国会的一贯反应一直是建立一个专门的警察机构应对这种需要,每个联邦机构通常自己负担‘警卫’自己的责任。总监察官米)办公室负责针对本部门的诈骗或违法活动,以及本部门内部的不正当活动或非法活动。总监察官(长)拥有一般警察的权力,是一支重要的执法力量,对保证本部门的正常健康运转起着重要作用,这实际上是联邦执法权限集中的又一体现。

   美国从20世纪70年代开始特别关注行政机关内部的行政监察。1978年,国会根据卡特总统的改组计划制定了监察长法。此法规定各部环口独立机构)都设立监察长,10年之后美国已在25个联邦、局、署设立了50多个监察长办公室和26个监察长的职责是进行和监督同本部各项计划及业务有关的审计和调查,协助和监督本部的活动,以促进计划的节约和提高其效益,防止和消除舞弊行为。美国的监察长及其办公室虽然附设于行政部门之内,但《监察长法》明文规定,“监察长及其办公室是负责审计和刑事调查的独立部门,有很大的独立性,可以独立开展侦办工作。

    1.各行政部门的监察长由总统任命,并经国会参议院同意,工作具有很大的独立性。只有总统有权撤换监察长,但亦应当向参、众两院说明撤换的理由。因此,监察长虽然形式上隶属于某个部委的行政首长并接受行政首长的监督领导,但实际上至少在一定程度上是直接向总统和国会负责的。

    2.监察长的地位较高。监察长所辖的检查处,一般还设有稽核部和调查部。监察长和所在部门的法律总顾问、副部长处于同一行政级别,且地位与职权有很大的独立性,以便于针对本部门重大经济事项和财政支出项目开展监察,促进政府部门工作的合法性、合理性和效益。

    3.监察长被赋予了警察特权。监察长在认为调查工作需要时,经司法部门批准,可以签发传票强制传唤证人接受调查询问。而且,“监察长派遣的特别调查员可使用跟踪、侦察等司法手段开展调查,并拥有与联邦调查局配备没有什么‘不同’的武器及其他先进的侦察工具”。监察长有权查阅所在部门的所有记录、报告、文件等资料,任何人都不得阻止它的审计和调查;监察长可向国会报告任何事项而不受所在部门或有关机构限制;监察长有权聘用或解雇其办公室的职员,可以有自己的法律顾问;监察长及其办公室的经费由国会拨款,因此在审计和调查其所属的部门问题时,完全不受该部门的干预;此外,为了保障监察长及其办公室工作的公正性,法律禁止监察长从事本职以外的任何工作。监察长及其办公室的相对独立地位,保证了它以司法公正面貌来行使职权 。

    4.在政府部门内设置监察长及其办公室更便于行使其监察反贪职能。现代政府的发展,不仅部门、人员、职能大量增加,而且其活动越来越专门化、技术化;不仅有行政管理权,还逐步具有和扩大了委任立法权、司法权。这些变化给缺少有关内部稽核知识,而且对政府内部事务、情况也不甚了解的外部监督带来一定难度。而“监察长则了解和熟悉行政管理业务和政府部门内部情况,这是内设监察机关特有的优势。

    

(五)美国联邦警察的集中性还表现在联邦执法机构的不断增多和执法权限的逐渐统一上

    1.联邦政府执法机构数量越来越多,规模越来越大。联邦政府的众多执法机构都是联邦在一次次地碰到警务问题时逐步建立起来的,而且数量越来越多,规模越来越大。联邦警察制度表面上的分散性,不仅限制了公众对联邦警务的了解与注意,而且创造了联邦警务持续扩展的环境,当碰到警务问题时,每个联邦机构都会建立自己的调查机构。同样,随着联邦政府的规模与职能随美国历史的发展而发展,联邦机构碰到的执法问题数量也不断增多,最终结果是联邦警察与警务活动持续扩张。例如,目前,人们高度关注联邦警务打击恐怖主义的行动,“有些联邦机构将扩张,比如增加商务飞机上执法人员的数量,还有可能组建新的联邦警察机构。

    2.联邦政府出现了集中执法权限的倾向。随着人们逐渐认识到城市警察保护与州警察保护的不足,国会便批准建立联邦执法机构解决全国性的执法问题。例如,要求城市警察承担执行关税法律法规或移民法规的指责是不合理的。这些指责不仅不均匀地分布在美国各城市警察机构中,而且与地方对警察服务的需求相冲突。为了确保联邦的利益得到保护,有必要建立联邦警察。2001年“911"后不久,布什政府组建了国土安全部,它包容了过去的移民局、联邦经济情报局、海关、联邦紧急事务管理局、交通安全局、边防和海防等,汇总成一个具有内阁级别机构、雇员人数高达17. 7万人、财政预算每年400亿美元的超级部门。虽然,目前国土安全部对联邦执法机构没有直接领导权,但是,“有可能,对反恐的持续关注将导致集中联邦执法的改革’。甚至,建立统一的联邦警察机构也不是不可能的。

   总之,在对美国的联邦警察制度作了细致的分析以后,我们就会得出这样的结论:美国的联邦警察制度具有很强的集中性和统一性,绝不能简单地用分散、分权来概括美国的警察制度。而且,通过深入研究美国的联邦警察制度,对美国联邦制的集中性和统一性特征也有新的认识和发现。诚如美国一学者指出的,现在“没有一个国家完全是单一制,同样没有哪个国家是完全的联邦制。即使在高度的单一制体系中也有一定的地方输入和控制权,而联邦制国家也会给中央保留相当权力。这个时代一个有趣的趋势是单一制努力向稍带联邦制的方向改变,而联邦制国家则向更加单一的方向缓慢演进。

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