［摘要］警察权益受侵害的现象时有发生，这既有警察职业特点所造成的外伤、也有警察权力与公民权利冲突所造成的误伤、也有监督机制不规范所造成的内伤、更有个别警察整体素质偏低所造成的自伤，对此，应从立法、执法环境、司法保护和法律援助等方面加强针对警察的特别保护，对侵犯警察权益的行为进行及时地、有效的保护。

［关键词］警察权益；法律保护；司法保护；法律援助

1995年颁布实施的《人民警察法》第五条规定：“人民警察执行职务，受法律保护”。然而，点击新闻，两三天就有一条暴力抗法报道．其中涉及警察权益的占有相当比例。许多老警察都有这样的感受：在法制不太健全的年代，侵害民警权益的问题并不卡分突出，反倒是在法制日益走向健全的今天．民警权益受到侵害的事件越来越多。执法中被人侮辱、漫骂、围攻、殴打甚至诬告，是许多基层民警都有过的经历。

据相关报道，新中国建国以来，全国共有8000余名警察卫国为民英勇牺牲，几十万警察因公负伤。特别是近几年来，警察伤亡的数量与日俱增，2001年至2002年均有443名警察牺牲，6000余名警察负伤。虽然，公安机关的职业特点决定了在任何时候都可能会出现警察的伤亡事件，但是，面对如此惨重的损失，怎能不令我们进行深刻的反思，是什么原因导致警察合法权益遭到如此频繁的侵害？

一、警察权益频遭侵害的原因分析

由于人民警察的职业特点，决定了其所受到的侵害，不仅是激烈、尖锐的、而且是广泛、复杂的。特别是我国现阶段正处在体制改革、经济转轨、社会矛盾冲突、法律体系不健全的情况下，人民警察受到侵害，也可以说是难以避免的。当前，人民警察频繁受到侵害的原因主要表现在几个方面：

（一）人民警察工作对象、管理对象由于职业对抗产生的报复性侵害、伤害。它不仅包括处在警察对立面的违法犯罪分子的明枪暗箭，而且包括警察所必须面对的各种天灾人祸造成的高度危险状态。这些伤害、侵害基本上来自外部，而且多数是显见的。所以，可以说它是“外伤”。这也是党和政府、社会各界己给予充分肯定和关注的。如湖北省阳新县100名警察，在参加抗洪抢险中感染了血吸虫病，到目前为止，除有四人牺牲外，还有相当一部分警察带病工作；而暴力袭警、暴力抗拒执法案件则是造成警察伤亡的最主要的原因。据不完全统计，2000年以来，发生在上海的暴力袭警、暴力抗法的案件达1200余件，检察机关审查起诉的227件，占此类案件19%；2003年一季度仅上海检察院审查起诉的暴力抗法、袭警案件就达8件。为维护国家法制的权威，依法保障警察依法执行公务，打击犯罪分子的嚣张气焰，保护执法警察的工作积极性，各地检察机关已陆续下发相关文件精神：对暴力袭警、暴力抗法案件，要迅速做出反应，依法严厉打击。对出于报复动机在警察非执行公务期间进行暴力袭击，构成犯罪的，也要依法追究刑事责任。

（二）由于警察机关权力的广泛性和特殊性，再加上警察在执行职务过程中有时方式方法失当，造成被管理对象不理解、误解，进而对执勤民警不满，发生误告、错告；有的在矛盾激化时直接伤害民警。在对相关案件的事后调查中发现，由于一些围观群众受到“法不责众”观念的影响，加之普遍的同情弱者的心理，认为凡是公民与警察发生冲突，那一定是警察的错，有些人甚至认为，警察遭到抗拒、殴打、袭击甚至是伤亡都应属于正常的职业风险。当然，在这些伤害案件中，多数人主观上不是出于恶意，矛盾是非对抗性的。可以说是“误伤”。这种伤害对侵害者来说，可能是无意的、无足轻重的，对受害民警却可能是严重或致命的。当前，由于司法实践中着重强调文明执法、规范执法，对现场处警中遇到的妨碍公务的行为未赋予警察强力处置的权力，因而当警察合法权益受到侵害时，司法机关首先注意的是执法方式是否规范、是否存在过错，而把行为人的抗拒执法管理的行为放在次要的位置，其结果则是：严重打击了警察执法的主动性和积极性。基层警察普遍形成了这样一种心理：宁愿在与犯罪分子的搏斗中受伤，也不愿意在执行任务中携带枪支，以免找麻烦、受惊吓。在一线执法中经常会出现警察一手拿枪、一手拿石块或木棍的戏剧场面。他们普遍的心声是：工作再苦再累都不怕，为了社会安宁和群众的合法权益，流血牺牲也不怕，但就怕被冠以“滥用职权”的罪名受到追究，一旦处理不当，自身的合法权益又有谁来保护？

（三）为了权力制约的需要，从警察机关到警察个人，从执行职务到个人行为，都要接受广泛的监督。党委、政府领导、人大权力机关的监督，人民检察院法律监督，政协、人民团体、舆论和群众等广泛的社会监督，还有警察机关内部的各种监督。这些监督都是有权监督，而且是必要的监督。它不仅是警察权力的要求，而且是警察队伍现状的要求。在这广泛的监督过程中，这些监督权的操作有时并不是依法进行的，有时是违法进行的，甚至会被某些个人利用。又由于警察面临社会矛盾的复杂性，有的使它们成为伤害民警的工具，生活中是不鲜见的。同时，敌对势力、违法犯罪分子的暗箭，部分群众的误告、错告也常常是通过这些权力才能在人民警察身上发生作用的。民警受到的这种伤害好比父母对孩子的委屈。从民警心理上讲，这是最重的伤害。因为孩子对父母的委屈难以辩解、无法申诉、元处诉说。由于它来自内部，可以说它是“内伤”。

（四）由于民警自身原因产生的伤害。由于部分民警自身的素质不能适应警察职业的要求，经不起来自外部的威胁利诱；不能正确对待个人与自己手中权力的关系，耍特权甚至滥用权力；不能正确处理完成任务、争先进与严格执法的关系，违法办案、违法乱纪；使自己走向反面，掉队落伍。这是自己造成的伤害，可以说它是“自伤”。“自伤”不能说是受到的侵害。但是，仔细分析起来，虽然自伤内因是决定因素，外因也往往起到条件的作用。从减少民警的伤害讲，引起重视还是必要的。例如，公安部“五项命令”的公布实施，虽然有人说过于苛刻，但是，如果能严格贯彻执行，一定能大大减少民警因酒、枪、车等问题造成的自伤。这就是外因通过内因减少伤害的例子。

以上从民警所受到的伤害的来源，分析了民警受到的“外伤”、“内伤，”、“误伤”和“自伤”四种表现的情况。除“外伤”已受到公认外，后三种情况，往往还被掩盖在“从严治警”、“害群之马”、“恨铁不成钢”的倾向和情绪中，没有受到认真分析和应有的瓢别。

二、警察权益的法律保护

保护人民警察的权益可以有各种措施，可以有各种渠道，可以运用各种力量。面对越来越多的警察权益遭受侵害的事件，各地公安机关都作了大量的针对性工作，如加强和新闻部门的联系，取得新闻部门的理解和支持，通过报刊、杂志、电台、广播、网络等传媒宣传法律知识，呼吁公众积极配合警察执法；如强化文明执法、规范执法的教育培训，通过提高自身的素质，减少不必要的摩擦，建立起良好的警民关系，从而在一定程度上保障正常的执法工作得以顺利地进行；又如，加强装备建设，强化自我防范意识，有效减少执法人员不必要的伤亡；建立保护警察合法权益的组织，强化警察文化理论的研究，为警察提供有效的心理咨询、基金保护等。这些措施的采取都是十分必要和有益的，但要从根本上解决这些问题，则是一个十分浩大的工程，需要多方面的综合治理，法律保护应该是最根本的和最后的途径。《人民警察法》第五条规定了人民警察执行职务，受法律保护。随后该法还专章规定了“警务保障”的基本内容。如国家对警察机关的物质技术保障和对警察个人的工资、津贴、保险福利保障等。这些保障可以说是国家为人民警察履行职责提供的必要条件。本文在探讨法律保护是必然会涉及相关的法律保障问题，但这不是本文的侧重点，本文主要讨论的问题则是人民警察权益法律保护的途径，包括警察有违法违纪行为或者职务行为有瑕疵情况下的合法权益的保护，其目的就是要使警察从业人员免受非法侵害和不公平、不公正的对待，从根本上体现法律的平等性和公平性。

（一）立法保护。所谓立法保护，是指要立《人民警察法》第五条规定的“法律保护”的法律。这类法律应具体、明了，便于实际操作，应真正体现权利义务相一致的法律原则，应与国际通行的相关法律相衔接。要做到这些，应则重解决好以下几个问题：

首先，在理论上搞清警察履行公务的特殊性，它与其他公务人员的区别，对其责、权、利准确定位。例如，多年来反复讨论的警察防卫与公民防卫的区别；警察职业高度危险和工作高强度特点造成的警察医疗保险的特殊性问题：与警察工作密切相关的警察机关的机构、编制、经费、装备问题等等都需要在理论与实践上先搞清楚。国家和政府应该根据警察机关和警察履行公务的需要和社会经济发展水平的可能，给予一定程度的倾斜“保障”。例如，警察的医疗保险问题。由于警察职业特点决定，警察从业人员职务伤害危险和积劳成疾的程度，大大高于其他国家机关工作人员。如果将警察的医疗保险与其他公务员一样对待，而不作特殊保障，显然，就属于没有受到公平待遇，就属于保障不足。这些年来，经费的严重不足，已成为严重影响警察执行职务的重要因素，有些贫困山区，因经费的严重不足，拖欠警察工资、警察自己掏腰包办案的现象仍非常严重，这些问题应在相关法律中予以明确地体现。

其次，加强立法，解决当前警察执法中存在的法律空白。近些年来，警察立法取得了很大成绩，但与实践需要相比还相差较大。特别是要加强警察执法和各项治安管理操作规程、规范的制定。这是公安部和各级公安机关能够做到的。刑事侦查和治安管理像医学一样，也是实践性很强、风险又大的工作。卫生行政机关对发生的医疗纠纷，有对医护人员的医疗操作规范，用来检验医护人员有元违规操作，是否尽到了职业注意义务，从而确定医护人员是否应承担行政、民事、刑事法律责任。目前，人民警察执行职务中就特别缺乏操作性较强的操作规范。为此，警察机关和人民警察承担了许多可以不承担的赔偿和法律责任。我国《刑法》对“滥用职权、玩忽职守”罪的规定又是空白罪状，这就大大降低了警察承担刑事责任的法定性，加大了司法机关追究警察刑事责任的任意性。这是对警察从业人员十分不利的。如，《人民警察法》规定了警察的“留置权”，但是，没有“留置”的操作规范。去年，郑州市中原区公安分局一个犯罪嫌疑人在留置期间，因为吃了其妻子送的饭中毒死亡，民警被司法机关认定构成“玩忽职守罪”。该案就是一起典型的因为没有操作规范造成的任意定罪。在传唤、拘传、讯问等过程中发生被传唤、拘传、讯问人逃跑、自杀等事故后，由于没有具体操作规程可供衡量检验，使不少当事民警被定为玩忽职守罪。交警、巡警、治安警、外事警等在处理交通违章、治安案（事）件过程中，由于缺乏具体操作规程，一旦与当事人发生纠纷，往往以从严治警为由，对执勤警察严加责难。

第三，改进立法。《人民警察法》是关于人民警察的基本法律，其对警察职责、义务的规定设置就不尽人意。该法第19条规定的职责和第21条规定的义务，没有区分社会义务、社会道德义务或者职业道德义务、职责法律义务，使得在现实生活中民警遭到许多不应有的法律追究。最大的问题是该法混淆了公安机关与人民警察的概念，将警察职责混同于公安机关的职能。再如，1999年公安部新颁布的《交通违章处理程序规定》第29条规定警察在纠正违章时可以使用“传唤”强制措施。但是，在第35条又规定传唤必须是违章行为达到适用治安管理处罚条例等三个条件，第34条、第35条又规定使用“传唤”和“强制传唤”需要县以上公安交警部门批准的程序规定。这样，就使得交警在纠正违章时对大量不服从违章纠正的行为人无法使用传唤措施。如果警察对不服从纠正的违章人坚持纠正，警察对造成纠纷的后果反而要受到责备，甚至要承担不依法执行职务的责任。

（二）执法保护。首先是执法环境条件的改善和优化，执法干扰、非法干涉的排除。警察的正常执法、正确执法活动应得到支持、肯定。来自外部的执法干扰应得到制止。这些抽象性的问题应在相关法律中具体化，以便于司法实践。当前，不少地方政府把公安机关看作是某一项政策措施或工作贯彻落实的有力保证，他们认为：只要公安机关出马，一切问题就能“摆平”。这类非警务活动，不仅牵制了本已十分紧张的警力，而且极易造成警民之间的无谓对立。事实证明，这种场合极易发生警察受辱骂、围攻和殴打的情形。尽管《人民警察法》里己明确警察机关应禁止非警务性活动，但由于缺乏具体条件性规定，实践中这种现象频繁出现。警察自身的合法权益面临重大冲击。

其次，分清职务行为与个人行为的界限，对职务行为应由公安机关承担责任。国家赔偿法明文规定：国家公务人员执行职务行为造成的损害，由国家机关承担赔偿责任。只有公务人员有故意或重大过错的，国家才可以对该公务人员追偿。但是，实际上经常不区分职务行为和个人行为，将职务责任归结为个人责任。特别是人民警察不是根据命令，而是依职权主动实施某种行为，又造成负后果时，常常遭到责难，且往往单纯追究个人责任而不首先认定是公务活动。这种情况也是严重挫伤警察工作积极性、侵害警察合法权益的现象，理应有法律加以明确限定。

第三，执法过错的正确认定和恰当追究，也是执法保护的重要环节。几年来，各级公安机关都制订了执法错案责任追究制度。但是错案的认定标准、范围、程序有许多不尽合理。如以司法机关的法律文书为准认定民警办错案，就忽略了司法机关的错案可能性，造成对民警的错误处理。

第四，把《人民警察法》中关于警务保障的问题落到实处，切实解除警察的后顾之忧，保障必要的办公经费，杜绝乱收费、乱罚款问题的根源。加强警备装置，提高警察的保护能力和战斗能力，以便使警察能跟上现代快速反应机制的节奏。

第五，与国际上通行的对警察执法遇到威胁时赋予警察强制自卫权的做法接轨，在强调文明执法、规范执法的同时，明确授予警察处警中的强力处置的权力，减少警察无谓的牺牲，树立警察机关的执法权威。

三、司法保护和法律援助

这里的司法保护和法律援助专指对警察及其家属的司法保护和法律援助。警察以公安机关名义出现时，它常常表现为强者的面目，但是，作为个人的警察，它实际上又是一个弱者，特别是受到侵害或者被指控时的警察，和普通公民一样，有时还不如普通公民。因为，如上所述，警察受到的侵害比普通公民要多得多、强烈得多、复杂得多。对这个特殊群体的司法保护和进行法律援助是十分必要的。

（一）依法审查处理控告警察案件。控告警察当前是司空见惯的，遇到这种情况，被控告的警察及其所在机关如何处理？从严治警是理所当然的。目前警察队伍现状也确实不能让人满意。但是，决不能不问青红皂白一味责备警察。对那些既不讲理、也无说法的控告人，我们应当积极运用法律武器，寻求司法保护。克服当前存在的怕打“官司”，怕“丢（机关）面子”，委曲（民警）求全的倾向。应当认识到警察机关因执行公务给公民或经济组织造成损失，依法赔偿是应当的，有时也是不可避免的。但是，凡是不应当赔偿的，也不能以牺牲国家利益和警察权益来满足某些个别人的不当要求。作为警察所在单位，在查清事实，认定控告人是无理要求后，不能说服的，就应告知其依法解决。

（二）司法法律保护。首先，司法机关应依法办理涉及警察执法案件。在涉及警察执法的案件中，司法机关应严格按法律程序依法公正处理，排除一些非法干扰，杜绝因个人感情、群众感情、领导意志等因素造成的不公正案件。其次，应强化公安机关及人民警察的法律诉讼意识。对警察遭到的不法侵害，更应当积极寻求司法保护，尽量不要“私了”，以避免利用公安机关名义之嫌．造成后遗症。

（三）对警察的法律援助。从几年来郑州市开展法律援助的情况看，对合法权益受到侵害的警察提供必要的法律援助是必要的。一是警察受法律追究的事情不少。二是当警察一旦被追究，自我保护能力相当弱。特别是受到刑事指控时，自我辩护能力比人们想象的要低得多。我们一名县级公安局长被指控涉嫌受贿罪，其不承认，检察人员便反问其什么是受贿罪时，他答不出来：一名预审员出身的警察，被指控犯罪，开庭后三年多没有结果，四年多停发工资，找不到地方申诉；还有一名警察由于两名当事人反复控告，检察机关几次对其立案、采取刑事强制措施，检察机关还没有作出任何结论，本人却因长时间不能正常工作，干了十几年的警察不干了，任何劳保待遇也没有。三是警察学会作为警察从业人员的群众团体，应当和能够为维护警察的合法权益提供法律援助。