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公安机关执法规范化论析——以警察执法中告知语言的规范为视角
时间:2018-05-29 浏览:575 作者:刘永红 来源:山西高等学校社会科学学报

[摘要]警察告知过程中所使用的语言规范与否,直接影响到警察履行告知义务的效果,进而影响到公安机关的执法形象、执法质量和执法规范化程度。改变当前警察执法中告知语言存在的“含糊其辞” 与“晦涩难懂”两种倾向,在对告知程序标准体系进行科学设计的基础上,建立统一的告知语言规范体系十分必要。这个规范体系应该包括法定的告知内容、统一的告知形式和统一的用语模式。其中制定标准化的用语模式是一个难点,需考虑语言学方面的规律和原则。

[关键词]公安机关;执法规范化;告知语言;规范体系


执法规范化建设是公安部党委确定的一项全局性、基础性、长远性的重大战略任务。经过两年多的努力,各级公安机关的执法质量不断提高,执法行为不断规范,执法的政治效果、法律效果和社会效果也逐渐显现。告知是公安机关执法流程中的必经环节,是考量警察执法行为公正性、合法性的重要指标,是衡量公安机关执法规范化、专业化、标准化水平的重要标尺。所谓警察执法中的告知,是指警察在行政执法和刑事执法中,根据法律规定,告知当事人、犯罪嫌疑人享有权利的法律行为1,包括权利告知、责任义务告知和知情告知三种2。警察执法实践中,无论是采用口头形式告知还是书面形式告知,都必须依托言语这一交际工具才能完成。因此,警察告知过程中所使用的语言规范与否,就直接影响到警察履行告知义务的效果,进而影响到公安机关的执法形象、执法质量和执法规范化程度。

一、当前警察执法中告知语言的两种倾向

执法执勤是公安机关的基本活动。我国现行《刑事诉讼法》《行政诉讼法》《行政处罚法》《行政许可法》《行政复议法》和《治安管理处罚法》等法律,普遍规定了警察执法中所需要履行的告知程序。近年来,随着公安机关规范执法建设力度的不断加大,警察执法中的告知程序得到越来越严格的履行和规范。但值得注意的是,虽然有些警察按要求履行了告知义务,但由于使用的告知语言不规范,常常使当事人不能真正理解其内涵,也就不能有效行使法律赋予自己的权利,使告知程序事实上成为一种过场,一种立法装饰。当前警察执法中告知语言主要存在两种倾向:

(一)为减少办案工作“麻烦,表述含糊其辞

现实执法中,部分民警认为当事人了解其相关权利会给办案工作“制造麻烦”,因此对告知程序采取敷衍态度,表述含糊其辞,语言不详。主要表现为:一是有选择的告知。只将当事人享有的部分权利告知当事人,而回避甚至隐瞒认为会给办案工作带来“麻烦”的权利。如讯问犯罪嫌疑人时只告知犯罪嫌疑人有申请回避权、自行辩护权,要么根本不提及聘请律师提供法律帮助权、拒绝回答无关问题权、控告权等权利;要么提及时含糊其辞,不愿做过多解释。二是对书面告知不留阅读时间,不做解释说明。有的侦查人员讯问前不主动告知犯罪嫌疑人有核对讯问笔录权,讯问后又立即要求其在笔录上签名,不给犯罪嫌疑人留阅读时间。在治安管理处罚中,办案民警直接要求违反治安管理行为人在《行政处罚告知笔录》上签字,不给行为人了解处罚的事实、理由和依据留出足够的时间,也不向行为人说明其有陈述权和申辩权。有的办案人员甚至将告知内容预先写入相关文书而实际未作告知,或者采取事后补办相关告知程序的手续,来应付执法质量考评。三是曲解法律规定。有的办案民警为避免“麻烦”,甚至以曲解法律规定来迫使当事人放弃其权利。如办理行政案件中,当事人问及何为“听证”权时,有办案民警故意做出“听证后做出的处罚有可能加重”等不利于当事人的解释。

(二)忽视法律术语的可理解性,表述晦涩难懂

从信息论角度来看,“告知”是将信息从一方主体传递给另一方主体,使另一方主体了解、认识的过程,警察执法中的告知程序就是将与权利、义务及案情有关的信息从执法民警传递给当事人的过程。在这一过程中,对履行告知义务的警察有双重要求:首先是“告”,就是要求警察将相关权利义务告诉、通知当事人;然后是“知”,就是要求警察不仅使当事人接触到“告”的内容,而且要使当事人达到了解、懂得即“知”的程度。目前警察在实际履行告知义务时,只按程序“告”而不考虑当事人能否“知”,因此在告知过程中使用晦涩难懂的法律术语的情况比比皆是。如“你享有自行辩护权和聘请律师为你提供法律咨询、代理申诉、控告的权利,你是否要求?”“你有权申请办案人员回避,你是否提出申请?”“你要如实提供证言,伪造、隐匿、毁灭证据或者提供虚假证言要负法律责任。”“你有权要求举行听证,你是否要求?”法律条文为了表述的庄重性、严谨性,使用了大量法言法语,“自行辩护”、“法律咨询”、“代理申诉”、“控告”、“回避”、“隐匿”、“听证”这些法律术语,没有法律专业背景的人很难确切了解其内涵,直接将它们作为告知语言,就会使“告知”成为“告而不知”。

二、警察执法中告知语言使用不规范的原因探究

警察执法中告知语言出现上述两种倾向,既有办案民警主观认识方面的原因,也有相关规定不健全等客观方面的原因。

(一)民警对告知程序的认识存在偏差

由于受我国非权利本位的法律文化传统影响,执法人员在执法过程中个人权利意识淡化,将犯罪嫌疑人、违法嫌疑人仅仅当作被追究、处罚的对象,对权利告知程序的认识存在偏差:一是“重实体、轻程序”的观念依然在作祟,没有把履行告知程序当做法定义务,认为程序仅是“形式”,可有可无,只要能查清案件事实,程序正当与否无关紧要。二是在执法观念上将履行告知义务当作负担或累赘,认为告知程序影响了案件处理的效率,束缚了办案民警的手脚。办理行政案件中,民警认为当事人行使了陈述权和申辩权,公安机关还得进行复核,无形中给本已超负荷的工作又增加了工作量;刑事案件侦查中,侦查人员认为律师的介入会形成对侦查权的对抗,是在“制造麻烦”,不利于案件的准确、及时侦查。

(二)缺少告知语言规范标准

在法治发达国家和地区的法律制度中,告知制度已经形成较为健全的法律规范,发展成由各种规则组成的有机联系的统一整体3。在告知语言方面,一般都要求通过口头言语或书面方式保证告知能够达到清晰完整、明确无误的境界,即“恰当”的效果。如我国台湾地区强调告知必须达到确保被告知人能够清楚知悉的程度,要求侦查机关绝不能仅做“标语式的告知”;美国的“米兰达规则”,不但有严格的标准用语,而且有法律语言学家专门测评研究其可理解程度,并不断加以修改和完善4。而我国只有《刑事诉讼法》中“对于不通晓当地通用的语言文字的诉讼参与人,应当为他们翻译”这样的原则性规定,没有将这一抽象的原则性规定落实为具体的条款和程序,更没有像“米兰达规则”那样的经过反复推敲的告知语言规范标准。现在使用的《犯罪嫌疑人诉讼权利义务告知书》,是将《刑事诉讼法》中的相关法律条文直接移植过来的,没有经过立法语言向司法语言的转换。

(三)缺乏告知不到位的有效制约

我国现行法律对公安机关在办理行政案件过程中违反告知程序的法律责任作了规定:“行政机关及其执法人员在做出行政处罚决定之前,不依照本法有关规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,行政处罚决定不能成立”(《行政处罚法》第41)。这意味着做出行政处罚决定之前,如果公安机关及其人民警察未履行告知的法定义务,做出的行政处罚决定无效。但事实上,公安机关可以重新对该违法行为进行处罚,所以一定程度上,当事

人以公安机关没有履行告知义务为由主张行政处罚决定无效,是没有任何实际意义的5。而《刑事诉讼法》及《公安机关办理刑事案件程序规定》等相关法律法规及规章,更未涉及公安机关在办理刑事案件过程中不履行告知义务应当承担的法律责任。对于执法民警来说,履行告知义务不到位甚至不履行告知义务,也不会受到处理。因此,告知程序成了一个没有有效制约的制度,从客观上放任了一些民警执法过程中对告知程序的忽视。

三、建立警察告知语言规范体系的构想

规范告知程序,首先应对警察执法中的告知程序标准体系进行科学合理的设计,明确各个执法环节履行告知程序的操作标准和具体要求以及违反程序的法律责任,以部门规章的形式加以规定,从制度层面强化民警尊重告知程序的意识。同时,帮助民警确立规范的程序观念,使其充分认识告知程序在执法乃至法治化进程中的重大意义,了解执法各环节和阶段所应告知的全部内容,通过加强警务督察和法制检查,保证其正确和充分地履行告知职责。还应加强公民这方面法律常识的普及,让公民能够知法、懂法,并勇于利用法律武器来保护自己的合法权益,从而形成强大的公民监督机制。

在此基础上,建立统一的告知语言规范体系同样十分必要。所谓“规范”就是“标准”、“范式”,是一种必须遵循的标准格式或标准模式。我国相关法律中仅要求公安机关“应当告知”,而缺乏可操作性的具体规定。笔者认为,这个规范体系应该包括法定的告知内容、统一的告知形式和统一的用语模式。可以将零散分布在不同法律、法规中需要公安机关履行的告知内容,按照不同警种、不同执法环节进行整合,并明确每项告知内容所要求的告知形式,然后再为每项告知内容设计统一的用语模式。这样标准化的告知规范体系可以有效避免民警实际表述中的敷衍性和随意性,从而真正实现保护当事人权利的法律价值。在这一体系构建过程中,制定标准化的用语模式是一个难点,也是需要反复斟酌推敲的,因为如果规范标准制定得不合理、不科学,不但会导致其无法推行,而且会给民警执法带来困扰。笔者以为,制定这些用语模式时,还需考虑语言学方面的规律和原则。

(一)总体设计上应具有统一性

告知语言体系的总体设计应统一、严整,这样不但可以避免繁琐,使民警能够快速掌握,而且可以增加规范的严谨性和权威性。

首先,告知形式应统一。公安部制定的《公安机关刑事法律文书格式》中有专门的《犯罪嫌疑人诉讼权利义务告知书》,以书面形式告知了犯罪嫌疑人在公安机关办理刑事案件阶段的权利义务。而事实上,在立案侦查阶段,除犯罪嫌疑人外,还有被害人、代理人、翻译人员等其他诉讼参与人,这些刑事诉讼参与人同样享有法定权利,负有法定义务,因此将这些诉讼参与人的权利义务同样设计成统一的《被害人诉讼权利义务告知书》《其他诉讼参与人权利义务告知书》等书面告知文书,对保障诉讼参与人的权利具有积极意义。同理,在警察行政执法中,也应该制定统一的《违法嫌疑人权利义务告知书》。

其次,书面告知的语言表述格式上,应尽量做到统一。可以采用“权利义务名称+具体解释”的形式来表述。概括权利义务名称起到提纲挈领的作用,然后对权利义务的内涵做出解释和说明,使被告知人了解其真正含义。如现行《犯罪嫌疑人诉讼权利义务告知书》中的第2条和第8条可以分别表述为:“控告权。如果公安机关及其人民警察对你有侵犯权利或者人身侮辱的行为,你可以向上级公安机关提出控告。”“核对讯问笔录权。公安机关侦查人员依法对你讯问结束后,你有权对笔录进行核对,如果你没有阅读能力,侦查人员应当向你宣读;如果讯问笔录记载有遗漏或者差错,你可以提出补充或者改正。”

再次,口头告知用语应尽量做到类型化。就是设计类型化模式,只规定用语的结构因素,而不规定具体内容,民警只需掌握简单的几种模式并了解其适用范围,就可以将实践中千差万别的具体情况对号入座,并可以根据当事人的不同文化层次灵活使用语言。笔者曾尝试为警察告知用语设计了四种类型化模式:一是权利内容+简短问句模式。这个模式适用于所告知权利内容浅显易懂,无需解释当事人就能理解的情形。二是权利内容+解释说明+简短问句模式。这个模式适用于权利内容中有难理解的法律术语需要做出解释的情形。三是权利内容+假设条件+简短问句模式。这个模式适用于当事人所享有权利有前提条件的情形,为使当事人更关注权利内容而非假设条件,此种模式打破表达常规,将“如果”引导的假设条件置后。四是义务内容+违反后果+简短问句模式。这个模式可以作为告知当事人义务时的通用模式。先强调义务内容,然后说明不尽义务的后果6。这样的类型化告知语言模式不但可以化繁为简,而且具有一定包容性和动态性。

(二)词语使用上应具有可理解性

言语表达的过程是运用言语形式对一定的思想内容包装、发送的过程,这个过程类似于信息传递中的编码过程,编码者(表达者)把自己的交际信息通过言语载体传递给解码者(接受者),信息交际的效果如何,还要看编码者所选择的表达方式是否适切6。由于受年龄、智力、受教育程度以及对法律术语的知晓程度等条件制约,专业性较强的词语可能影响到接受者对告知内容的理解。因此,告知语言一定要考虑到接受对象的理解力与接受程度,将一些难理解的专业术语和法律名词通俗化,使无论书面告知还是口头告知都具有可理解性。例如,可以用通俗词语“被怀疑”代替“涉嫌”,“问话”代替“讯问、询问”,“为自己辩解”代替“自行辩护”,“找律师帮你打官司、提供帮助”代替“法律咨询、代理申诉、控告”等法律术语。

(三)句式结构上应具有可读性或易表达性

不同语体对句式结构有不同的要求,口语表达为达到简短明快、通俗自然的表达效果,句式结构一般比较松散,多使用短句、单句、省略句;而书面语为达到雅正、严谨的表达效果,句式结构一般比较严密,多使用附加成分、并列成分以及关联词语。因此,口头告知和书面告知要遵循不同的用句规律,使书面告知具有可读性,易于被告知人阅读理解;口头告知应具有易表达性,易于民警口头表述。例如,同样是“申请回避”告知,口头告知中可以表述为“你有权申请回避。如果你认为我们两个办案人中,谁可能和这个案件有牵连,可以提出来不让他办理这个案件。明白了吗?”简短的句子结构、通俗易懂的词语,使说者和听者都没有障碍。书面告知中则可以表述为:“申请回避权。如果侦查人员、鉴定人、记录人、翻译人员属于下列情形之一,你可以申请他们回避:第一,是本案的当事人或者是当事人的近亲属的;第二,本人或者他的近亲属和本案有利害关系的;第三,担任过本案的证人、鉴定人、辩护人、诉讼代理人的;第四,与本案当事人有其他关系,可能影响公正处理案件的。如果回避申请被驳回,你还可以再申请复议一次。”书面告知中用分条列项的方式不但使表述完整、严谨,而且使申请回避的几种情形阅读起来一目了然。

(四)句类选择上应考虑双向互动性

在警察执法活动中,警察占据主导性位置,对言语行为的产生、发展具有控制力,有时甚至体现为一种单向性。但告知程序是赋予当事人享有的各种保护自身利益的权利,警察在告知这些权利时,不但要考虑传达出“告”的信息,而且要考虑当事人是否对这些信息达到了“知”的程度,因此在用语上要体现出双向互动性而非单向威胁性。为及时了解当事人对告知内容的理解程度,在句类选择上可以通过适当增加“明白吗?”“听清楚了吗?”“你还有什么问题吗?”等简短问句,将陈述句和祈使句转换为疑问句,以增强告知语言的对话性。


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