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域外司法问责制度的考察与启示 ——以美国、加拿大、澳大利亚、德国、法国、日本为样本
时间:2017-12-13 浏览:214 作者:胡志斌 来源:《湖南警察学院学报》


中文摘要】司法问责是修复因冤假错案而造成贬损的司法公信力的重要手段。针对我国司法问责理论缺失和制度缺憾的现状,立足中国法治国情,有必要对域外司法问责制度的实践进行考察,借鉴其有益经验,以促进我国司法问责制度的完善。通过对美国等西方国家司法问责制度的考察,基本可以认为问责制度的设计应当尊重审判独立原理,问责组织应当具有专门性,问责措施应当突出司法职业特点,以及问责程序应当规范化、法制化。

【中文关键字】域外司法问责制度;实践;启

【全文】

   司法问责作为司法管理的一项制度,在域外法治较为成熟的国家均作出了规定。本着“洋为中用”的原则,考察美国、加拿大、澳大利亚、德国、法国、日本等国家司法问责制度的立法与实践,对于健全我国司法问责制度具有借鉴意义。

   一、美国司法问责制度概况

   由于特殊的国家结构形式和司法体系,美国联邦及各州关于司法问责的组织、措施及程序等并不完全相同{1}。

   (一)问责组织

   1960年以后,美国联邦法院、所有50个州以及哥伦比亚特区都设立了法官惩戒委员会、特别惩戒法庭等司法问责组织。只设一个惩戒委员会或者一个特别惩戒法庭的体制被称为“单轨制”;设有两个委员会或者一个委员会与一个特别法庭的做法被称为“双轨制”。在美国,共有44个辖区采取了“单轨制”,8个辖区采用了“双轨制”。在这些问责组织中,有38个辖区的惩戒委员会或者惩戒法庭没有权力直接作出司法问责的决定,它们只负责对司法人员违法失职行为进行调查取证以及起诉和审理,根据查明的事实提出司法问责的处理建议,然后报最高法院作出司法问责的实体性决定。其他辖区的司法问责组织对司法人员具有部分问责处理决定权。对于免职的问责处罚决定,如果被处罚的司法人员不服,有权向最高法院提起上诉。

   (二)问责措施

   美国司法问责的措施主要包括:第一,弹劾。即由立法部门通过法定的弹劾程序免除法官的职务,弹劾是美国法官问责免职的主要形式,适用于联邦系统和所有的州;第二,由州长免职。即根据议会两院的请求,最终由州长免除违法失职法官的职务。在实践中,除了马萨诸塞州,这种问责措施在美国极少适用;第三,联合措施。即由立法部门主持并经两院联合行动免除法官职务,美国部分州虽然规定了这种司法问责措施,但是很少适用;第四,选举罢免。即通过司法选举程序在法官任职期间罢免法官的职务;第五,取消律师资格。在美国,具有律师资格是担任法官的基本条件之一,因此,取消律师资格等于间接地免除了法官的职务;第六,法院问责。即由法院依法定程序问责违法违纪的法官;第七,委员会问责。即由专门委员会问责处罚法官,这是美国司法问责的主要形式。

   (三)问责程序

   美国司法问责程序大致包括以下几个阶段:

   首先,由法官惩戒委员会或特别惩戒法庭等司法问责组织调查对法官的投诉,以确定是否存在司法问责的理由。这项工作一般由问责组织的工作人员或者顾问律师来完成,但偶尔也由州或者外聘调查员甚至惩戒委员会的委员与州法律顾问或者特别顾问联合行使。在此期间,司法问责组织应当通知被调查的法官,给法官出席调查场合的机会,允许法官在问责组织决定是否可能存在提起正式指控的理由之前提交反驳证据。

   其次,进行问责裁判前的非正式处理。在一些辖区,司法问责组织通过第一个阶段的工作,初步认定被问责的法官存在司法不当行为,并且严重到应当提起正式指控程序或者即使不能保证一定会正式启动问责审理程序,但是确实需要对该法官给予批评教育,问责组织或者立法机构制定了一些补救性的措施以解决此类案件。这些补救性的措施即问责裁判前的非正式处理包括:私下补救,告诫法官如果继续其不当行为将会受到惩戒,专门劝告,限定法官后续行为的条件等。

   再次,指控或者起诉程序。当司法问责组织认定对法官予以问责的理由成立后,问责活动将进入指控或者起诉程序。就承担指控职能的主体而言,美国各州的规定不尽统一。多数州规定由问责组织从律师协会成员中选择起诉人,一些州则规定问责组织应当请求州的最高法院任命起诉人,也有些州指定检察总长为起诉人,还有些州规定问责组织可以选择由检察总长作为起诉人等。

   最后,由依法组成的合议庭对问责案件审理并作出决定。当然,在实行“单轨制”的州,问责组织的惩罚建议还必须向州最高法院提出,由最高法院最终做出是否惩戒的决定。值得一提的是,在美国,多数州规定,在最高法院作出决定前,一切调查处理活动都是保密的。

   二、加拿大司法问责制度简介

   根据加拿大《法官法案》的规定,加拿大针对司法问责成立了专门的组织—司法委员会,该委员会成立于1971年,它的职能不是审查法官所作出的判决,而是对法官的行为举止进行评判,其评判最严重的后果是向司法部长提出免除法官职务的问责建议,然后司法部长再向议会提出进一步的建议。司法委员会坚持“不告不理”的原则,它对司法问责程序的启动主要依靠公众的举报。除了要处理公众对法官的举报外,当司法部长或者省总检察长对联邦任命的法官行为提出质疑时,司法委员会也应当进行问责调查。但是,几乎所有的举报都是公众提出的。为了鼓励或者规范公众对法官的不当行为进行举报,加拿大的相关法律对于如何举报也作出了详细的规定。例如,规定举报材料应当是书面的,并邮寄到“握太华KIAOW8,肯特街第112号第450房间,加拿大司法委员会”。来信中应当包含的信息有“你的姓名和住址,被举报的法官、法院、审判日期以及有关背景,法官不妥言行举止的详细描述”。在司法委员会的问责立案范围上,法律明确规定司法委员会仅对以下法院法官的不当行为进行问责处理:第一,加拿大最高法院;第二,联邦上诉法院;第三,加拿大联邦法院审判法庭;第四,加拿大海事上诉法院;第五,加拿大税收法院。

   按照《法官法案》的规定,针对公众的举报,只有司法委员会才能命令针对某一举报进行问责调查。通常情况下,处理公众举报的首要职责由司法委员会下设的司法行为检查委员会主席或者副主席来承担,他们逐一审查每一份举报材料并决定处理办法。必要的情况下,具体任务交由最多由5名成员组成的专门小组负责审查举报并作出处理,专门小组为了查明案件的事实真相,可以请求司法委员会决定启动正式调查程序,正式调查由专门的调查委员会执行,其成员包括司法委员会成员以及司法部长指定的律师协会的成员。但是,对于司法部长或者各省检察总长发出的对某个法官进行调查的指示,司法委员会必须直接执行,无需采取其他事先审查步骤。司法委员会调查后,必须决定法官是否因以下原因而不具备能力或者不能正确执行法官的职责:(1)年迈或者身体虚弱;(2)行为不当而犯罪;(3)渎职;(4)由于其行为或者其他原因导致不能履行职责。司法委员会通过审查或者调查有权对司法问责案件做出决定,但是,对于免除法官职务的问责惩罚,它无权做出,只能向司法部长提出建议,然后,由司法部长再向议会提出进一步的建议{2}。

   三、澳大利亚司法问责制度的基本情况

   在澳大利亚,关于司法问责的规定比较完备,并且最能够体现英美法系特色的是新南部威尔士州,该州早在1986年就制定了《司法官员法案》。按照该法案的规定,负责司法问责的专门性调查机构是司法委员会。但是,司法委员会只是一个受理公众对法官投诉并对投诉进行调查的机构,它没有权力通过罚款、降职或者类似的处罚进行司法问责,对于法官严重违法乱纪行为的投诉,司法委员会调查核实后,由州长做出免职决定或者由参众两院来决定处理方式。对于法官违法乱纪行为的投诉,经司法委员会调查,情节较轻的,则由司法负责人劝告该法官,或者在他或她供职的法庭内作出行政安排,以避免此类问题的再次发生。值得一提的是,针对法官腐败行为的投诉通常由反腐独立委员会司法问责,而不是由司法委员会来受理并负责问责处理。

   按照《司法官员法案》的规定,任何人都可以向司法委员会进行问责投诉,投诉应当以书面的形式提出,并在投诉书中详细说明违法乱纪法官的姓名以及投诉的内容。司法委员会受理投诉后,应当进行预先调查,并同时告知被投诉的法官遭到投诉的事实。预先调查之后,将进人预审阶段,预审由司法委员会通过会议的形式进行,会议人数为7人,其中至少要有1人是被指定的非司法人员。司法委员会的调查一般包括对笔录、声音录音、判决和其他有关投诉材料的检查。司法委员会组织预审后应当分别情况作出驳回投诉的决定或者把投诉归纳为轻微类或严重类,最后提交州长、议会或司法机关负责人来处理{3}149-159。

   四、德国司法问责制度的主要内容

   德国于1952年制定、1998年修订了《德国联邦纪律法》,该法较为详细地规定了对包括司法人员在内的国家公务人员的问责制度,其内容主要包括:(1)纪律措施,即问责措施,包括警告、罚款、减薪、调任末档工资低于现职同类工作,撤职,减发退休金和取消退休金7种,其中对于退休公务人员的问责仅适用最后两种措施;(2)问责组织。按照《德国联邦纪律法》第十五条的规定,对于司法人员的问责由其主管部门、任职单位的上司以及纪律法院行使;对于退休司法人员的问责由其退休开始前最后负责的最高任职部门行使,当然,它也可以将其权力转让给下级单位;(3)问责程序。大致包括预审、纪律处分令、正式纪律程序的启动、调查与指控、主言词辩论、被问责法官最后陈述和判决等几个阶段,如果被问责的司法人员对问责处理不服,还可以提起上诉或者申请再审;(4)司法问责的费用。在德国,司法问责所产生的费用部分需要司法人员承担,这种规定既能够限制司法人员滥用相关救济权利,同时也能够弥补问责机构的办案经费。按照《德国联邦纪律法》第一百一十二条、第一百一十四条的规定:“一名官员的上司对该官员处以问责措施的,如果费用是因构成问责措施的对象的职务违法行为而产生时,上司可以要求官员负担程序费用”,“由一名官员提起的法律救济被撤回或者未获成功的,应由该官员负担法律救济程序的费用。”

   五、法国司法问责制度的主要结构

   法国的司法问责制度主要包括以下几个方面的内容:

   (一)问责措施

   法国的司法问责措施包括处分并记入司法人员个人档案;强行调动职位;停止部分职责;降级一等;降职;强制退休和罢免等7种。

   (二)问责机构

   按照法国宪法的规定,为了规范司法人员的选任和监督,专门成立了最高司法委员会,其主席由总统担任,副主席由司法部长担任。最高司法委员会分设法官任命和处分部门、检察官任命和处分部门。这些机构实际上就是承担司法问责职能的组织。为了体现司法问责主体的专业性和民主性,法官任命和处分部门的组成人员包括5名法官、1名检察官、1名行政法院选定的人员和3名知名人士。5名法官包括上诉法院的资深法官、法院院长以及通过选举产生的法官;行政法院的1名法官由该院选举产生;在3名知名人士中,1名由总统任命,1名由国民大会主席任命,1名由上议院议长任命。

   (三)问责程序

   法国的司法问责程序分为两种情况:一是警告。当法官有违法乱纪行为而被指控时,上诉法院院长有权对该法官进行警告,警告虽然不是严格意义上的问责惩戒,但是警告得纪录到法官个人的人事档案中,并直接影响到法官的晋级和晋职。当然,对于警告,法官有权要求问责组织听证、查阅有关资料,并且可以聘请律师帮助申辩,以维护自己的正当权益;二是正式处分。上诉法院院长对于被问责法官有不良行为情节或后果严重的,依法应当移交司法部处理。如果司法部长起诉,则正式启动司法问责程序,案件的审理由最高司法委员会指令最高上诉法院院长负责主持,根据法官不良行为的具体情节做出相应问责惩罚决定。对于正式处分,被惩罚的法官享有较为广泛的诉讼权利,包括收到有关问责惩戒的法律文书、查阅卷宗、聘请律师、要求审理不公开、要求证人出庭作证等{3}592-596。

   六、日本司法问责制度的基本设计

   日本的司法问责措施主要包括免职、罚款和告诫。与之相对应,司法问责制度也有免职问责和非免职问责两种。

   (一)非免职问责

   非免职问责的基本内容包括:第一,问责组织。按照日本《宪法》第七十八条的规定,法官不正当履行职务上的义务时,由司法机关自行对其进行责任追究。并且对法官进行问责有明确的管辖界定,具体而言,简易法庭、家庭法院、地方法院的法官有违法乱纪的行为,一律由高等法院负责问责;对于高等法院和最高法院法官的问责则由最高法院负责。高等法院问责法官时一般由5名法官组成合议庭进行审理裁决;最高法院问责法官时由9名法官组成合议庭进行审理裁决。除此之外,其他任何机关、社会组织和个人都无权对法官进行司法问责;第二,问责程序。首先,对违法乱纪法官控诉。该项权力由被问责法官所在法院负责行使,高等法院或者最高法院受理控诉后,及时将起诉书的副本送达被指控的法官。然后,最高法院或者高等法院依法组成合议庭进行审理裁决。合议庭审理案件时,承担指控任务的法院应当派员出席法庭陈述理由,被问责法官也有权利出席法庭进行陈述或申辩。通过审理,合议庭做出应否对法官问责以及如何惩戒法官的裁决{4}。

   (二)免职问责

   在日本,对免除法官职务的问责惩戒主要是根据宪法规定的弹劾程序进行。按照规定,国会负责审判受罢免控诉的法官,由参众两院的议员组成弹劾法庭和法官追诉委员会具体负责问责处理。弹劾法庭由参众两院各出7名议员组成,法官追诉委员会由参众两院各出10名议员组成。弹劾法官的程序由法官追诉委员会启动,同时,最高法院和任何国民享有追诉请求权。在最高法院或者国民向法官追诉委员会提出弹劾法官的请求后,是否启动追诉程序,只有在三分之二以上的成员同意后才能正式向弹劾法庭提起弹劾诉讼。弹劾法庭审理案件时,参众两院各自至少要派出5名以上的议员并且经过三分之二以上的成员同意才能做出弹劾法官的判决,弹劾判决一经做出,被问责的法官即丧失法官资格{5}。

   七、域外司法问责制度的启示

   通过对域外司法问责制度的考察,我们可以获得以下几个方面的启示:

   第一,问责制度的设计应当尊重司法独立原理。设计司法问责制度是为了促使司法人员依法独立、公正地行使审判权和检察权,以维护司法的权威。但是,司法问责的运行机制如果设计不当,则会抑制司法人员独立办案的信心和勇气,使其处处谨小慎微,这反而会影响司法的质量、效率和权威。从西方国家司法问责制度的设计来看,司法独立原理得到了的体现和尊重,一是司法问责主体多为对司法人员具有司法管理权的组织,相比其它组织,它们更能够有效地协调好尊重司法独立和司法监督管理的关系。虽然一些国家单独设立了另类的司法问责组织,但是,在具体问责案件的审理裁决上,一般都由以法官为主体的问责法庭来负责;二是对于罢免法官、检察官司法职务的司法问责普遍单独设计弹劾机制,并赋予问责对象的上诉权、申诉权等,体现了司法问责的审慎,这同样是对司法独立等原理的尊重。

   第二,问责组织应当具有专门性。司法人员滥用职权、枉法裁判的现象是随时随地都可能发生的,而枉法裁判又是一个专业性的错误,这就决定了司法问责组织的设立应当做到专业化。从国外的司法问责实践来看,多数国家都设立了具有独立性、专业性和常设性的司法问责机构,如美国设立法官惩戒委员会或特别惩戒法庭;加拿大成立司法委员会;德国成立纪律法院;法国成立最高司法委员会等。当然,也有少数国家的司法问责组织就设立在法院内部,但是,在管理体制上,实行的是自上而下的问责案件管辖制度。

   第三,问责措施应当突出司法职业特点。由于司法和行政的属性不同,在设计司法问责措施时,不应当简单地套用具有普遍适用性的公务员的制裁措施,而应当单独设立司法问责措施,以体现公正、独立、权威等司法原理。例如,行政问责措施中的“降级”、“降职”等惩戒措施,不宜适用在司法问责上,因为降级、降职并不意味着司法人员不能继续行使审判权、检察权,对于犯了错误的司法人员如果让其继续从事司法工作,这不仅难以保证其行为的公正性,而且也很难取信于当事人,从而使司法的权威性大打折扣。从西方国家司法问责措施的设计来看,司法问责措施主要分为三大类:一是经济类问责措施,如罚金或者罚款,设计这类措施旨在突出对司法人员贪赃枉法行为的惩戒;二是行为类问责措施,例如,暂停职务、调离审判岗位等,以使有违法乱纪但又不够免除职务惩戒的司法人员在一定时期内不能从事司法活动,这样既能够消除公众对司法的不信任感,同时也能够防止司法人员继续枉法裁判;三是资格类的问责措施,即通过严格的司法问责程序免除司法人员的身份,并且实行永不叙用制度。这三类问责措施能够较好地体现司法职业的特点和要求。

   第四,问责程序应当规范化、法制化。从某种意义上讲,司法问责本身也是一种司法活动,司法问责制度的完善程度是衡量一个国家司法制度民主与否的重要标志。从西方法治国家司法问责制度来看,它们对法官的问责普遍进行了专门立法,如澳大利亚、德国等,有的国家还在根本大法—宪法中规定了司法问责的基本原则和制度,如美国、日本、英国等。规范化、法制化问责制度的设计和有效运行充分体现了这些国家对于司法的尊重和对司法问责的审慎,是司法制度完备的重要标志之一。

【作者简介】
胡志斌(1967—),男,安徽霍邱人,安徽农业大学法学系副教授,法学博士,主要从事诉讼法学与司法制度研究。

【参考文献】
{1}中国应用法学研究所.美国法官制度与法院组织标准[M].北京:人民法院出版社,2008.77-85.
{2}怀效锋.司法惩戒与保障[M].北京:法律出版社,2006.149-159.
{3}韩苏琳.美英德法四国司法制度概况[M].北京:人民法院出版社2.2002.
{4}陶珂宝.日本和法国的法官惩戒制度简介[J].法律适用,2003,(9):62-65.
{5}谭世贵.中国司法改革理论与制度创新[M].北京:法律出版社,2003.228.

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