摘要:全面加强公安法制建设，是加强国家民主法制建设的要求，是公安机关的性质决定的。加强公安法 制建设的基本要求是:公安法规体系健全完善，公安机关整体执法质量和执法效率全面提高，执法监督机制健 全完善，公安队伍的法律意识和依法办事能力全面提高。

关键词:依法治国;公安法制;法制建设;公安队伍

党的十六大明确提出“全面建设小康社会”的宏伟目标，把民主法制建设作为全面建设小康社会的重要构成要 件，并对民主法制建设提出了新的更高的要求。公安机关 如何深入贯彻落实党的十六大精神，如何按照十六大关于 加强国家民主法制建设的若干要求，全面加强新时期的公 安法制建设，将是我们各级公安机关面临的一项重大而紧 迫的任务。对此，笔者结合当前公安法制建设实际，作些 初步思考，以期与广大同仁进行更加广泛深入的探讨。

一、全面加强公安法制建设的必要性和紧迫性

加强公安法制建设是新时期加强国家民主法制建设的必然要求依法治国，建设社会主义法治国家，是党的十五大提 出的治国方略。这个治国方略提出后极大地推动了国家民主法制建设的发展和繁荣。党的十六大提出“全面建设小康社会”的宏伟目标，明确把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，同建设社会主义物质文明、精神文明一起，作为全面建设小康社会的奋斗目标之一,要求国家民主法制建设在过去的基础上要进一步发展，并实现一个新的历史性飞跃。这个新的飞跃就是要实现“社会主义 民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国的基本 方略得到全面贯彻落实，人民政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障，基层民主更加健全，社会秩序良好，人民安居乐业”的目标。这个目标的实现，必然代表着国家民主法制建设一次更高的历史性飞跃，它将意味着国家民主法制建设进入一个更加完善的发展阶段。党的十六大为推进国家民主法制建设提供了千载难逢的发展机遇，同 时也提出了新的更高的要求。作为国家民主法制建设的 重要组成部分，公安法制建设的成败将直接影响着国家民 主法制建设的历史进程。公安法制建设必须适应国家民 主法制建设的新形势，与时倶进，开拓创新，从立法、执法、 监督、守法等各个方面采取新举措，进一步加大工作力度，加快改革和发展的步伐，全面推进公安法制建设取得新成就，实现新突破。

加强公安法制建设是由公安机关的性质和任务 所决定的公安机关是国家行政机关的重要组成部分，是党和国 家历来都非常重视的一支执法力量，在推进依法治国、全 面建设小康社会的历史进程中担负着重要的角色。《人民 警察法》明确规定，“人民警察的任务是维护国家安全，维 护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法 财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”宪 法和法律也明确规定了公安机关的性质和任务，同时赋予 了公安机关和公安民警大量的执法权力。公安机关和公安民警要完成上述任务，就必须全面加强公安法制建设。 公安法制建设是公安工作的基石，是一项综合性、全局性 的工作，它涉及公安工作的方方面面，不仅包括公安立法 工作，还包括公安执法、执法监督，以及对公安民警的法制 教育培训等。全面加强公安法制建设的根本任务和目标， 就是要使各项公安工作有法可依、有法必依、执法必严、违 法必究，全面实现公安工作和队伍建设的规范化、制度化 和法制化。

加强公安法制建设是一项重大而紧迫的任务。近年来，公安法制建设取得了显著的成就。特别是2000年公安部组织召开了第二次全国公安法制工作会议，并作出了《关于加强公安法制建设的决定》，推动全国公安 法制建设取得了新的进步。公安法规体系基本形成，执法 办案逐步规范，内外监督完善加强，公安民警的整体法律 素质和执法水平不断提高，为公安法制建设的全面发展奠定了良好的基础。但是，与新形势下国家民主法制建设的发展要求相比，与中国加入世界贸易组织的新形势、人民群众日益增强的法治观念对公安工作的要求相比，与党的十六大提出的司法体制改革要“保障在全社会实现公平和正义”的要求相比，与当前纷繁复杂的国际国内形势和繁重的公安执法任务相比，公安法制建设还存在很多不相适应的环节和方面，公安工作和公安队伍建设中也还存在很多突出问题和重大困难急需解决，离全面实现公安工作和队伍建设的规范化、制度化和法制化还有很大差距。因此，全面加强公安法制建设意义十分重大，任务艰巨而紧迫。

二、全面加强公安法制建设的基本要求

为了实现全面建设小康社会的宏伟目标，党的十六大 对国家立法、执法、监督、司法队伍建设和司法体制改革等 方面都提出了明确的目标和要求。全面加强公安法制建 设就是要按照这些目标和要求，自觉地把自己的思想观念 从那些不相适宜的观念、体制和机制的束缚中解放出来， 找准以前公安法制建设中存在的问题和不相适应的方面， 有针对性地采取措施予以解决和加强。当前和今后一个时期，全面加强公安法制建设的基本思路是，以邓小平理论、党的十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，按照 “全面建设小康社会”和依法治国、建设社会主义法治国家 的总体要求，适应社会主义市场经济发展、社会全面进步 和加入世贸组织的新形势，适应公安工作和公安队伍建设 的实际需要，进一步解放思想，更新观念，与时倶进，开拓创新，继续全面加强公安法制建设，争取通过3年至5年 的不懈努力，使公安法规体系基本健全完善，各项工作都 有法可依;公安机关的整体执法质量和执法效率得到全面提高，执法中的突出问题得到较好解决，人民群众对公安执法工作普遍感到满意;执法监督机制健全完善，各项监督制度措施得到较好的落实;公安队伍的整体法律意识和 依法办事的能力全面增强，普遍能够适应公安执法工作的实际需要，以依法行政、依法治警的新进步，全面推进公安工作和公安队伍建设在规范化、制度化和法制化方面取得新的明显进步。

全面加强公安法制建设的基本要求是：

(一)公安法制体系健全完善，各项工作有法可依。

公安法规体系是有中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，公安立法工作首先必须保持与国家立法工作 的协调发展。众所周知，党的十五大就提出了“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色的社会主 义法律体系”的目标，党的十六大再次重申这一要求。在 《公安部关于加强公安法制建设的决定》中，提出“到2005 年建立比较完善的公安法规体系”。目前，公安法规体系 基本形成，公安工作和队伍建设的主要方面已经实现有法可依。但是，这并不意味着公安立法工作显得不那么重要了。相反，公安立法工作任务还相当繁重，离建立起比较 完善的公安法规体系还有很大差距。因此，公安立法要按 照国家立法的总体要求，重点围绕2005年公安立法工作目标，进一步加快立法进程，提局立法质量，争取到2005 年建成以人民警察法为主体的比较完善的公安法规体系， 到2010年形成与中国特色社会主义法律体系相协调、相配套的更加完善的公安法规体系，以公安法规体系的健全和完善，促进国家立法工作的整体推进。

健全完善的公安法规体系在内容上、形式上都应符合法律体系的基本要求，特别是在内容上应当完全符合党 的十六大精神。在以往的公安立法中，往往存在着通过立 法为本部门争权的问题，如滥设审批权、发证权、收费权、 罚款权等，对尊重和保障人权的规定不够;对主管部门的 权力往往规定得比较具体，责任规定比较抽象;相反，对涉 及公民、法人和其他组织权利则规定得比较原则，义务的规定却很具体，导致权力与责任、权利与义务不够统一;还 存在着闭门立法、不便民、不利民等问题。这些问题充分反映出公安立法工作还很不完善，公安立法的指导思想还存在着一些不容忽视的问题。当前，公安立法应当坚持以下一些原则:一是要坚持以宪法和法律为依据的原则。要坚决贯彻执行《立法法》、国务院《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》等规定， 使制定出来的公安法制与宪法和法律相一致，绝不能与之相抵触。二是要尽量便民、利民，简化群众的办事手续，注 重从实体上、程序上尊重和保护公民、法人和其他组织的合法权益。三是要坚决克服立法中的地方、部门利益保护 的倾向和观念，牢固树立民主、科学、公开的立法指导思想，对涉及人民群众切身利益的立法事项，一定要公开听取群众意见。四是要坚决克服“保守”、“僵化”的观念，牢固树立借鉴外国先进立法经验“为我所用”的思想。五是要坚持“立、改、废”并重的原则，加强对公安法规的清理、 修改和废止，使公安法规体系内容上协调一致、形式上完整统一；

(二)公安机关的整体执法质量和执法效率全面提高。

人民群众对公安执法普遍感到满意立法是执法的前提和基础，执法则是依法治国、依法行政的核心和关键所在。公安机关依法行使职权的一切活动，都是执法活动，包括刑事执法和行政执法。根据宪法和法律的规定，绝大多数刑事犯罪案件的立案侦查任务都由公安机关承担，公安行政执法更是涉及治安、交通、消防、户政、出入境、边防等诸多领域。公安机关的基本任务就是执行法律，运用法律手段打击犯罪，运用法律手段管理社会治安，运用法律手段开展其他各级公安行政管理工作。所以，做好公安执法工作，是各级公安机关工作的首要任务。人民群众评价公安工作好坏的根本标准就是看公安机关是否严格、公正、文明执法。严格、公正、文明执法是依法治国、依法行政的重要内容，是党和人民对公安工作的基本要求，是公安工作的生命线，是各级公安机关永恒不变的主题，同时也是我们受到人民群众尊重的根本原因。只有各级公安机关和广大民警都做到了严格、公正、文明执法，把执法质量提高了，把执法效率提高了，公安工作才会让党和政府放心，让人民群众满意。因此，各级公安机关要继续不断地改善和加强公安执法工作，进一步健全完善有关执法制度，全面规范执法活动，严格执法程序，把抓队伍、抓业务与抓执法有机地统一起来，努力把公安机关的整体执法质量与执法效率提高到一个新的阶段。

要保障严格公正文明执法，全面提高执法质量和执法效率，执法者必须解放思想，更新观念，树立起正确的执法 指导思想。当前，公安执法中存在着执法不严、执法不公、 执法不文明，甚至执法者违法犯罪等问题。如，受利益驱动非法插手经济纠纷；以罚代刑，以罚代教，降格处理;重 实体，轻程序，重打击，轻保护;搞刑讯逼供、超期羁押、滥用强制措施、滥用留置措施、滥用警械、武器;为黑恶势力充当“保护伞”，为违法犯罪人员通风报信;对待群众办事 “冷、硬、横、推、拖”等。这些问题的存在，极大地损書了党和政府的威信，损害了公安机关和公安民警的良好形象， 必然会引起人民群众对公安工作不满意。同时，也反映出执法者法治观念淡薄，群众意识、人权意识不强。笔者认 为，各级公安机关和广大民警要结合学习贯彻十六大精神 和“H个代表”的重要思想，进一步更新观念，牢固树立起 严格、公正、文明执法的指导思想，努力做到“五个统一”:

第一，要把严格执法与公正执法统一起来。严格执法 是公正执法的前提，公正执法则是在严格执法的基础上， 对执法工作提出的更高要求，不仅要求做到实体公正，而 且要求做到程序公正。要坚决克服片面强调严格执法而 忽视公正执法的观念，牢固树立严格执法与公正执法相统 一的思想，使公安执法工作实现合法性与合理性、公正性 的完美统一。

第二，要把严格执法与文明执法统一起来。文明执法是社会主义道德规范对公安执法行为的基本要求，是社会 主义法治文明和进步的表现。要始终坚持依法治国与以 德治国相结合的方针，坚决克服刑讯逼供、暴力取证、“冷 硬横推”等各种粗暴的、野蛮的执法观念和执法行为，牢固树立人民警察的职业道德意识，切实做到尊重和保障人 权，维护公民、法人和其他组织的合法权益。

第三，要把严格执法与热情服务统一起来。热情服务就是要求公安机关和广大民警在依法履行职责的过程中， 真诚地为人民服务，为社会服务，为党和国家的中心工作 服务，而不是单纯强调为群众做好事。要坚决克服片面强 调严格执法或者片面强调热情服务的观念，坚决克服以 “管人者自居”的观念，切实把严格执法与热情服务有机地 结合起来，通过严格执法，更好地实现全心全意为人民服 务的宗旨。

第四，要把严格执法与模范守法统一起来。公安机关 和广大民警的执法活动，是宪法和法律赋予的神圣职责， 是代表国家行使国家权力的活动，必须牢固地树立模范守法的意识，带头遵守国家的宪法和法律。要依法履行职 责，做到既不越权，更不能失职。要继续坚持和实行警务公开制度，自觉、主动地接受各种监督，及时纠正各种执法过错，坚决防止和杜绝警察权力被滥用的现象发生。

第五，要把严格执法与提高执法效率统一起来。公安 机关在性质上属于国家行政机关，提高依法行政的效率是 对一切行政机关的基本要求。要坚决克服把严格执法与 提高执法效率割裂开来、对立起来的观念，在执法活动中， 既要不断提高公安机关的整体执法质量，同时要大力提高执法工作效率，努力实现严格执法与提高执法效率的有机 统一。

执法监督机制健全完善，各项监督制度措施得到 较好的落实权力必须接受监督，不接受监督的权力必然产生腐 败。这是被实践已经反复证明并将继续证明的真理。党 的十六大强调，要“加强对权力的制约和监督”，“加强对执 法活动的监督”，要“建立结构合理、配置科学、程序严密、 制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权 力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利 益”。第十届全国人大一次会议产生的新一届国家机构领 导人，都以积极的姿态欢迎来自各方面的监督，这为“权力 主动接受监督”树立了榜样。公安机关的一切权力都来源 于人民，公安机关所有的执法活动都是为了维护国家安 定、公共秩序和广大人民群众的合法权益。当前，执法监 督工作主要存在着监督不力、权力与责任脱钩、监督结果 与责任追宄、与干部提拔使用脱钩等问题。有人认为，内 部监督是多此一举，自找麻烦，于是就满不在乎，拒绝接 受;对外部监督，认为是故意找茬，于是就不理不睬，或者 敷衍了事;就同级监督而言，对共性问题监督有力，对个性 问题监督乏力;上级公安机关对下级的监督也存在着力度 不够的问题。对于这些错误的观念和存在的问题必须引 起足够的重视，并予以解决。要坚决克服把权力与监督对 立起来的思想，坚决克服监督无用的错误观念，坚决克服 监督工作中的畏难情绪，牢固树立公安机关的一切权力和 执法活动都必须依法接受监督的思想。

健全和完善执法监督机制，是加强执法监督工作的重 要前提。一是要进一步理顺监督关系，树立监督权威，使 各种监督力量能够真正形成合力，建立起相互配合、运转 协调、监督有力的执法监督工作机制，保障各项监督措施 落到实处。二是要完善上级公安机关对下级公安机关执 法监督的机制。上级公安机关及其业务部门依法监督下 级的执法活动是人民警察法明确规定的重要职责之一。 上级公安机关既有权力、也有义务监督和纠正下级公安机 关错误的执法行为。三是要完善与监督有关的配套机制。 要把监督结果与责任追宄、与干部的提拔使用有机地结合 起来，凡是在执法工作中出现重大执法过错的，不仅要依 法追宄责任，而且一般不能提拔使用，更不能提拔到各级 公安机关的领导岗位上予以重用。四是要进一步完善外 部监督机制。要进一步拓宽外部监督渠道，继续深化警务 公开，完善人大、政府、群众监督和舆论监督的途径，完善 110接受监督的机制，逐步形成内外监督有机结合的监督体系。

加强和改善执法监督工作，必须紧紧围绕增强监督实 效进行。一般来说，健全完善执法监督制度相对容易，但 这些制度贯彻落实起来很困难，实际上许多地方公安机关 都有了一些执法监督制度，可执行的效果远不如人意。为 了保障严格公正执法而建立监督制度，而这些具体、特定 的监督制度本身又得不到执行，这就会形成一个恶性循 环，非常令人深思。当前，需要特别强调的是要保障执法 监督机构独立充分的行使监督职权，保障其监督权烕，使 其能够克服、制止任何机构和个人对执法监督的抵制、隐 瞒和不合作行为，从而保障正确合法的监督命令和意见切 实得到贯彻执行，改变执法监督部门软弱无力的现象。另 外，执法监督工作本身也要接受监督，监督行为也要公开， 要把执法监督工作置于广泛的监督之下，尤其是影响较大 的执法问题，更应该让人民群众和社会各界知道我们监督 的情况和进度。对于公安执法中存在的“顽症”要公开曝 光，决不能护短。否则，执法监督就会搞形式、走过场，就 不能达到应有的目的，就不能取得预期的效果。值得一提 的是，目前全国公安机关开展的执法质量考评工作，作为 一种对下级公安机关执法工作的监督手段，己经初步显示 出较好的效果，各级公安机关应当继续把执法质量考评工 作深入持久地开展下去，争取在增强监督实效上创造新经 验、取得新成效，使公安执法工作逐年有比较明显的改观。

(四）公安队伍的整体法律意识和依法办事的能力全 面提高，普遍能够适应公安执法工作的实际需要。

党的十六大强调，要“建设一支政治坚定、业务精通、 作风优良、执法公正”的司法队伍。要想成为这支队伍的 合格成员，其中之一就是要具备较高的法律意识和依法办 事的能力。执法者要执好法，首先必须学法、懂法。很难 想象，一个不懂法的民警，能够做到严格、公正、文明执法。 从目前存在的问题看，有的民警法律素质较低，法治观念 淡薄，证据意识、程序意识不强，不学法、不懂法、不守法， 甚至不具备最基本的法律常识，有的民警连罪与非罪都区 分不了，更不知道如何收集证据证明犯罪。当前执法办案 中存在的问题，有不少是由于执法者不学法、不懂法造成 的。我们知道，法官、检察官、律师都要参加全国统一的司 法考试，并且必须具备大学本科以上学历。我们这支拥有 大量执法权的队伍，如果整体素质不高，依法办事的能力 不强，又如何去适应新的形势发展的需要？因此，笔者认 为，各级公安机关和广大民警要牢固树立起“执法者首先 必须学法、懂法”的观念，继续加大对公安民警法制教育培 训的力度，全面提高公安民警的整体法律素质和执法水 平。要深入总结当前各级公安机关教育训练方面的经验， 找出教育训练中存在的突出问题，有针对性地采取措施， 逐步建立起规范、科学、合理的教育训练体系，切实增强教 育训练的应用性和可操作性，提高教育训练的效果。在各 种考试考核和教育训练中，要不断加大有关法律知识方面 的内容，把提高法律素质与提高业务素质有机地结合起 来。要建立和完善公安民警执法资格考试制度。要通过 实行执法资格考试，使公安机关各部门、各警种、各执法岗位的民警都能熟练掌握本部门、本警种、本岗位执法所要 掌握的法律知识，使每一位民警都能很好地胜任自己的本 职工作。

提高公安队伍的整体法律素质，要首先提高公安机关 领导干部的法律素质。要按照《人民警察法》关于“担任人 民警察领导职务必须具有法律专业知识”的要求，加强对 各级公安机关领导干部的法律培训和任职资格考试，严格 坚持和不断完善领导干部任职资格考试制度。各级公安 机关在选拔、任用领导干部时，应当严格按照人民警察法 和《中共中央关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》 的要求，把具有较强的法制观念和执法能力作为^条重要 标准。对那些不具有公安法律基本知识，难以胜任各个执 法领域领导职务的干部坚决进行调整。只有各级公安机 关领导干部的法律素质提高了，才能为各项执法工作把好 关、掌好舵，才能带动整个队伍法律素质和依法办事能力 的全面提高，才能真正建立起一支执法公正的队伍。