摘要:法制现代化是中国当前最重大的社会主题，它是一个历史的、发展的过程。公安法治建 设必然对国家法制现代化进程产生重大的影响。故有必要对其作为一个独立的子系统从法治观 念、制度框架、组织结构、警察素质多个方面加以研宄，构造出它的正常功能状态，并以此提出具体 的举措，指导公安工作的改革实践。
关键词:法制现代化;公安法治化;法治观念;制度框架;组织结构
一、法制现代化与公安法治化
“现代化”是中国近代以来最重大的社会主 题[1]。20世纪的中国处于从传统社会向现代化社会的转型之中，而这个过程的主导性趋势则是中国 社会的法制现代化。在这一过程中，中国社会发生了1911年的辛亥革命、1949年的人民大革命及1978 年开始的改革开放三次革命性巨变。它不仅深刻影 响着20世纪中国社会变迀的进程及其发展走向，而且极大地催发着法律生活的历史性变革，产生了 20 世纪中国的三次法律革命。[2]中国法制发展同中国社会发展一样，无不处于现代化进程之中。
法制现代化的理论内含很丰富。它既是一个经验性的历史进程，也是一个内蕴着法治理想的理论 模型;既是法制变革的经验命题与理论命题的统一，又是法律文明发展的历史进程和理想目标的统一；既是法律目的价值与工具价值的统一，又是法律形式合理性与价值合理性的统一;既是法律全球化与本土化的统一，又是法律世界性与民族性的统一。[3] 这一命题的核心内容，是通过法律的治理（rule bylaw)实现法治(rule of law)。法制现代化的目的就是实现法治(rule of law)，而这一目的实现要求不断依靠和运用现代化的法律来治理现代化进程中的国家 和社会(rule by law)。[4]
那么，什么是法制？法治与法制有何区别与联系？法制，从静态意义上可概括为法律与制度的总称，从动态运行上理解为立法、执法、司法、守法和法律监督的统一体。法制的核心问题是依法办事。[5] 无论从静态意义还是动态运作上理解，法制更多强调的是它的工具价值。法治社会需要法制，人治社会也可以有法制。但法治必须同现代民主政治紧密相联，实现“法律的统治”，法治更多强调的是它的目标价值。因此，法治是法制现代化进程的目的。“大自然迫使人类去加以解决的最大问题，就是建立一个普遍法治的公民社会。”[6]
法治是相对于“人治”（Rule of Men)的“法律的 统治” (Rule of Law)。人治意味着专断和任性，法治则力图确立某种非人格的统治，以去除人性中固有的弱点。[7]亚里士多德曾对法治作过权威性的论断: “法治应包含两重意义，已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[8]因此法治意义下法律必须获得普遍的服从，而不是部分的服从;法律应该是良法，而不是专制独裁之法。法治化，是法治的状态和程度，是法治的最尚境界。公安机关作为具有武装性质的国家治安行政力量，执法人数之众，执法权力之广（行政和刑事)，执法后果之严（对人身自由的限制和警械武器的使用），同公民关系之密切（警务在社区的延伸），都是 其他国家机关不可比拟的，公安法治化必然对国家 法治化产生深刻影响甚至发生举足轻重的作用。鉴于此，在法制现代化过程中，应将公安法治化作为一 个独立的子系统加以研究，从理论上构造出它的正 常功能状态，并以此指导公安工作的改革实践。
由于“法治”一词内涵极为丰富，人们从不同的 角度管窥，可以得出不同的结论，因此，想一劳永逸 地为公安法治化作出常规性界定是不可能的。笔者 主张对其内涵从不同的角度加以分析。
公安机关实现“法律之治”，其核心是严格、公 正、文明执法(公安机关是行政机关，非权力机关;是 执法机关，非立法机关）。具体表现为执法法治化、 执法公正化、执法平等化、执法效益化、执法服务化。
执法法治化。执法行为由于其自身特点，首先 需要以法律作为衡量的价值标准。要做到这一点， 必须满足四个条件:一是有法可依，即有相关法律、 法规作依据。如果法制体系本身不够完备，或明显滞后，不适应社会主义市场经济和“入世”的需要，就根本谈不上一切执法行为都以法律为衡量标准。二 是有法必依，即时时、事事都以法律为行为准则。因 为即使有了完善的公安法律体系，如果不依法办事， 依然不能发挥法律的作用。三是执法必严。严格执 法是执法机关、执法人员的义务和职责。四是违法 必宄，任何违法犯罪行为必须受到法律的制裁。
执法公正化。公正包含两层含义:一是公平，执 法活动不偏不倚，保持中立;二是正义，追求科学与 真理，摒弃邪恶与反动，实现文明。公正是人类活动的目标之一，是文明的要求与象征;公正是法律权威 树立的基础，因此是社会主义法治国家的本质要求，是依法治国的关键所在，从而成为执法机关的安身 之命之本，成为执法工作的永恒主题。
执法平等化。执法平等包含两层含义:一是执 法对象与执法主体地位平等;二是执法对象不因年 龄、性别、职业、身份而有所区别。平等作为人类的 理想和现代国家政治的原则，是通过法律来体现和 实现的，在法律上径直转化为“法律面前人人平等” 的法治原则。因此，执法平等化，不仅仅是法治化的要求，也是实现人类平等理想的要求。执法效益化。执法效益是指执法的效能与执法 投资的比例，这种效能包括效率和价值双重含义。 法律不仅要以自由、正义、秩序、安全和平等为指向， 而且要以效益为依归。罗尔斯曾有名言:“迟来的正 义不是正义。”追求高效益就是追求高价值，如果这种执法失去效率，将沦为一种“打折降价”的价值，是 不为社会所追求的。特别在“入世“后的法制现代化 进程中，效益执法成为公安法治化的重要内容。唯 有如此，在目前警力、装备与执法需要之间严重失衡 的情况下，法治化目标才能实现。
执法服务化。全心全意为人民服务是我国警察的根本宗旨，群众路线是公安工作的根本路线，群众 满意不满意、答应不答应是衡量公安工作的最高标 准。公安执法必须代表最广大人民群众的根本利益，必须为最广大人民群众服务。这正是实现法治 化，实现“法律的统治”的现代民主政治的应有之义和必然要求。如果执法不体现服务化，我们的执法则只能达到“法制化”而不能达到“法治化”。[9]
上述法治化的执法目标，同时必须以执法依据 的完备化、执法队伍的专业化、执法职权的授权化、 执法装备的现代化为依托。执法依据完备化是指作为公安执法依据的法律法规门类齐全、规范、系统。 它是公安法治化的形式要件，也是法治化得以建立 的必要条件和前提。执法队伍的专业化是指作为执 法者的警察，其自身所具备的多种专业知识及能力 和素质的优化。执法职权授权化是指警察必须在法 律规定的职权范围内活动，非经法律授权，不可能具 有并行使某项职权。“行政机关的职权是有限的，只有法律授予的才能行使。”[1()]警察执法权也不例外。 执法装备现代化是指保障公安法治化的物质条件。 公安机关是具有武装特点的治安行政和刑事司法的 专门机关。[11]没有现代化的交通工具、通讯器材、警 械器具、勘验鉴定设备等物质保障，公安法治化将成 无米之炊。
二、公安法治化面临的紧迫问题
当前，社会公众对公安机关意见最大、最集中的 就是多种多样的执法问题。这也是公安法治化首先 面临的紧迫问题。
执法指导思想不端正，有法不依，执法不严 问题。少数地方公安机关的领导和民警受利益驱 动，将执法与经济利益挂钩，搞执法创收，办金钱案、 人情案、关系案。对违法犯罪人员以罚代刑、以罚代 拘、以罚代教，降格处理。甚至在执法中搞部门保护 主义和地方保护主义。
粗暴执法甚至刑讯逼供等侵犯人权问题。 有的民警以管人者自居，耍特权、抖威风，对待群众 冷硬横推，无视执法对象的基本权利。有的对待当 事人、证人态度粗暴，对犯罪嫌疑人打骂、体罚，暴力 取证，甚至滥用枪支警械，刑讯逼供致人死亡。违反法定程序，随意执法问题。有的民警 甚至办案单位滥用侦查措施和强制措施，随意留置嫌疑对象，随意拘留、关押犯罪嫌疑人，随意查封、扣 押、冻结公民和法人财产。少数地方超期羁押人犯 屡禁不止。同时违反法定程序己由重实体、轻程序， 随意删减法律程序，跳过法律程序问题，演变为随意 增设法律程序，设置法外程序刁难当事人，为己谋 私。对有“油水”的案件抢着办，争着办，跨辖区、越 警种抓赌抓嫖，利用职权追款讨债，非法插手经济纠 纷，巧立名目，乱收费、乱罚款、乱摊派。而对无“油 水”的疑难案件相互推诿，拖着不办。
(四） 不认真履行法定职责，执法不作为问题。 有的对群众报警求助拖延不出甚至不理不睬。有的 对群众报案拖延不办或相互推诿，拒不立案。有的 给群众办证办照，逾期既不审批，也不答复，无钱不 办事，有钱乱办事。利用职权执法犯法甚至参与违法犯罪问题。少数民警徇私枉法，贪赃枉法，为犯罪分子通风 报信，伪造证据，掩护犯罪分子脱逃，帮助犯罪分子 逃避处罚。有的与黑社会性质犯罪组织和流氓恶势 力同流合污，内外勾结，充当违法犯罪保护伞。有的甚至直接参与和实施违法犯罪。
上述执法问题的出现和存在，虽然有其外界因 素的影响，如办案经费得不到保障，行政干预执法 等，严重制约和困扰着公安法治化建设。但就公安 机关自身原因来讲也存在诸多问题。故此，有必要 构筑公安系统的法治化平台，从观念模式、制度框 架、组织结构、法律秩序等多个角度进行理性的设计 和战略规划，才能达到公安法治化的目标。
三、构筑公安法治化平台
树立公安法治观念。法治不只是一种制度 或社会组织模式，也是一种理性精神和文化意识。 在这个意义上，法治观念的树立是法治建立的思想 基础。法治的制度、组织、秩序和法治状态及其变 迀，在一定程度上都可以从法治观念模式及其变迀 中得以说明。具体而言，法治观念就是对法治理性 精神和文化意识的抽象，是法治的基本倾向或人们 对法治的态度、信念，即对法治价值、法治制度、法官 等等的认识(法治知识）、评价(正义与非正义）、反应 (信任或厌恶，认同或抵制）及期望（要求、愿望）等。 其核心是法治的实质价值观念和法律权威价值。[12]
一个国家的法制现代化程度，在很大程度上取 决于这个国家公民的法律意识是否发达。“如果一 个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命 的广泛的现代心理基础，如果执行和运用这些现代 制度的人自身还没有从心理、思想、态度和行为方式 上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的 悲剧是不可避免的。再完美的现代化制度和管理方 法，再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变 成废纸一堆”[13]。公安机关作为我国重要的行政机 关，它的执法活动和行为与其他类型的行政职权者 一样拥有一定的自由裁量权。法律不可能对其“合 理空间”也加以具体规定，这就需要用法治观念来补 充法律的缺陷。但从目前状况来看某些公安人员缺 乏对法律的信仰。很难想象，若一个部门内的人员 对法律缺乏信仰，轻视法律，它能够真正的实现法治 化。所以，为了公平、正义执法，树立法治的观念尤 为紧迫。那么，在法治社会中法治观念具有什么样 的模式？目前，学术界认为它大致包含三部分:法律 主治观念、权利观念、权力观念。
1.法律主治观念。“主治”表现为“主导性”和 “至上性”。“主导性”是指法律成为社会有序化的主 导模式。“至上性”则是指法律具有至高无上的权 威。这种“主治状态”包含一系列相应的法治观念。 一方面是对法律及其法律权威的“认同意识”，即形 成比较成熟的法律至上理论体系，政府运作符合法 律至上理性，一般民众以法律至上为行为的指南，任 何组织或个人都不得居于法律之上。广义上的法治 意味着人民应当服从法律，接受法律的治理。但在 政治理论和法律理论中，法治应作较为狭窄的理解， 它是指政府应当受到法律的治理，遵从法律。[14] “法 治所治的对象是什么？权也。人民依法治权的具体 化，也就是依法治官。” [15]“现代法治的精髓是官吏 依法办事，只须官吏依法办事，接受法律的约束，才 有法治可言。”[16]因此，在一个行政首长负责制的半 军事化管理的警察队伍中，当法律与权力发生冲突 时，是权大还是法大，无疑对公安法治化是一个严峻 的考验。另一方面，法律主治观念还表现为对法律 的忠诚意识、巨大热情和高度信任。没有人们对法 律的信任，法律就会丧失稳定性，法律就会没有权 威，犹如一纸空文，那么法治就会沦为人治[17]，“法 律必被信仰，否则形同虚设”。[18] “所有的法律制度 都不仅要求我们在理智上承认——社会所倡导的社 会美德，而且要求我们以我们的全部生命献身于它， 所以正是由于宗教激情，信仰的飞跃，我们才能使法 律的理想和原则具有普遍性。”[19]由此可见，法律信 任的形成过程实质上也是法治活动的过程。可以 说，法律主治观念表现出与人民利益的一致性。当 代中国法律的本质是中国工人阶级领导的全国人民 共同意志和根本利益的体现。[2()]法律是形式，人民 的利益是内容，法律至上是通过法律的形式，反映了人民的根本利益至上。对法律负责，就是对人民利益负责，违背法律的行为，就是对人民利益极不负责 的行为。所以，“尊重法律，便是尊重人民利益;维护 法律，便是维护人民利益;亵渎法律，便是亵渎人民 利益;损害法律，便是损害人民利益。”[21]因此，任何 借口维护“人民”利益，借口“人民群众满意”而歪曲、 违背法律的警察行为，实际上是对人民利益的最大 侵吿。
2.权利观念。法治观念的核心是权利意识。在 权利与义务的法律设置中，应以权利为中心;在理念 上权利为本，义务是为权利而生存的。[22]以权利为 本位意味着权利的平等。在法治的价值体系中，权 利是平等性的、社会性的。每个人作为社会的一分 子，他既是权利主体也是义务主体，享有权利必承担 义务。但在现实中，有些人常把权利与权力联系在 一起，用权力增大法定权利的范围，这不但违背了法 律的平等原则，而且也意味着对他人权利的剥夺，是 一种不法的特权。特权本身就是与法治相违背的， 它的存在意味着不能真正实现法治。所以，公安法 治化必须强调法制的制约机制，拓宽法律的控制价 值。以权利为本位还隐含着权利派生权力，一切国 家权力来源于社会主体的要求。这种要求表明了对 国家权威的认同，对国家职能的支持与需要，同时也 表明社会主体对国家权力的制约、监督。因此，在法 制现代化所需要的法律的创制和实施过程中必须真 实的反映源于人的尊严的神圣性与对主体利益的要 求。同样，职权主体的权力来自国家的授予，则他们 除了服从法律以外，还应时刻遵循法的精神。这要 求职权者主观上建立起“权利神圣”的价值思维，以 权利为本位。以此保证他们在任何时候，任何场所 均可以准确判别自身行为的正确与否。从公安机关 的特点来看，其执法行为无不与公民的人身权和财 产权息息相关，一直处在保护人的正当权利的最前 沿。因此公安法治化语境下的警务执法活动必须切 实树立起保护人权的观念。既要坚决杜绝刑讯逼 供、滥用枪支警械、滥用强制措施等运用手中的权力 对人权的积极侵犯行为，也要坚决杜绝当公民合法 权益遭受不法侵害不及时救助、保护的消极侵犯行 为。
3 .权力观念。权力观念是关于政治权力的理性 精神，主要有权力的合价值（目的)观念、权力依法行 使的观念等。依法行政是权力观念的重要内容，也 是公安法治化的主要目标。它是指行政机关依法行 使行政权力，或者说，行政机关行使行政权力，管理 公共事务，必须由法律授权，并依据法律规定，法律 是行政机关据以活动和人们对该活动进行评价的标 准。[23]行政行为的合法性是行政机关执法活动的最 高标准，依法行政是现代法治国家行政活动的一条 最基本的原则。[24]诚如美国学者富勒所言:“法治的 实质必然是在对公民发生作用时，政府应忠实地运 用曾公布的应由公民遵守并决定是其权利和义务的 规则，如果不是指这个意思，那就什么意思都没 有。”[25]行政机关是国家机关中对经济和社会发展 影响最大，与公民关系最密切，因而也是权力最大、 机构最多、人数最众的一个部门。[26]所以说，依法行 政是依法治国的重点和难点，也是依法治国的关键， 在很大程度上对依法治国具有决定性意义。公安机 关作为国家治安行政力量，无论从执法人员的数量 之多来讲，从执法权限的广泛性来讲，还是从执法后 果的严厉性来讲，对国家依法行政无疑都具有举足 轻重的作用。树立公安依法行政观念，首当其冲的 是要彻底去除特权思想。“我们今天所面对的特权， 就是政治上、经济上在法律和制度之外的权利。”[27] 即凌驾和超越于法律之上的权力或权利。为保障公 安机关履行职责，法律赋予人民警察许多特殊的权 力，如对人身和财产的处罚和强制措施权;使用武器 和警械权;当场盘问检查权和留置盘问权;交通管制 权;优先乘坐公共交通工具和优先通行权;优先使用 交通工具、通讯工具、场地和建筑物权等。这些权力 如果不加限制(法律范围内），则极易演变为个人或 小团体谋取私利的“特权”。因此，特权思想是公安 依法行政最大的障碍，必须坚决破除。建立公安法治的制度框架。一般意义上， “制度”是指构成一个整体的各部分具有规则性、系 统性或规律性的图式、排列。但在法律科学中制度 或法律制度有诸多观点。通说认为法律制度有广、 狭义之分，广义的法律制度是社会制度的总范畴，包 括各种社会制度和专门法律制度。狭义的法律制度 是指法律制度中的某一类，即专门法律制度。本文 主要采用的是广义的法律制度。法治的主旨在于依 据一定的价值观来构建社会的基本结构和行为方 式，形成以法律制度为主导的有序化模式。因而，从 形式的意义上说，法治就是人们对社会的一种制度 设计与安排，B卩对权利、自由、义务、权力、责任等进 行合理分配。首先，法治状态下的法律制度是对权 利的模式化。权利是法定的，它不仅获得法律制度 的承认，也受到法律制度的保护。一般而言，权利的 法律模式具体化为:1.主体制度，即法律认定和规定 权利的主体包括哪些人，享有何种权利，具备什么资 格。2.内容制度，法律规定权利主体应享有的各种 权利、自由，这包括一方面列举或宣告权利、自由，另一方面以义务和禁令确定权利、自由的界限。3.实 现制度，法律赋予权利主体实现上述权利、自由的方 法、手段。4.责任制度，滥用权利和自由所应承担的 法律责任。
5.救济制度，主要是法律为权利自由受 到侵害的人提供有效的法律救济方法。法治社会的 原则一般是“有权利，就有救济”，受到侵害得不到救 济的权利是毫无价值的。其次，法律制度是对权力 的制度化。这一方面保证了权力目的的正当性，权 力的权威性;另一方面制度化的权力是通过民主的 方式生产和分配的，这种基于社会的同意的权力更 容易得到公众的支持。第三，制度化权力往往更加 倾向于非个人化，有助于防止权力的腐化与变异。 与权利制度相比，权力制度包括以下几方面:1.形成 制度，法律规定权力的来源和一定的掌握权力的方 式，以确定社会统治阶级的各成员是通过法定、和平 方式获得行使权力的资格。2.构成制度，权力的范 围，即有哪些权力，权力如何分配。3•限制制度，主 要确定权力的界限，侧重于规定政府获得某些权力， 及不得釆用某种方式行使法定权力。4.运行制度， 法定的权力运行过程、方式、规则及程序。5.保障制 度，即权力机构和组成权力机构的人行使法定权利 的保障。 6.责任制度，权力主体对超出法定权力的 行动和消极地不行使法定权力的无作为责任。7.监督制度，包括政党监督制度，社会舆论监督机制，司法审查制度等。
上述法律制度具有双重模式——权利模式与权 力模式。通过比较、研宄，可以更加深刻地阐明这些 制度的性质、内容、功能及运作。各种制度模式之间 并不是各自分离的，而是具有关联性的。它们既和 经济、文化、历史等因素互相关联，也与框架内的各 个组成部分相关联。这种关联性决定着法律制度模 式在不同时代、不同性质的法治国家存在着同一性 和差异性。同一性表明不同法律制度间学习、借鉴 的可能性。但社会制度的区别，历史、文化的差异使 得各法治国家法律制度的总框架有迥然各异的性 质。因此，差别性也表明了法律制度移植的困难性。 公安机关在对先进制度借鉴时，一定要将其本土化， 真正的与我国国情相融合。法律制度还具有动态 性，它是法律化过程与发展的集合。这种进化与发 展或是量变或是质变，由此产生了制度变迀和制度 创新。公安机关若想保持永久的活力必须具有批判 的眼光和理性能力，及时发现问题，解决问题，推进 现代化进程。优化公安法治的组织结构。“组织”通常在 两种含义上加以界定:动态的组织是指组织化过程， 即社会状态、法治状态的形成、发展过程及其自我调 适、改进过程;静态的“组织”指组织结构，也就是以明确的程序及一定的活动达到既定目标的集团或团 体。法治组织是一种权利或权力的物化方式。合理 性的组织结构为法治的产生、发展、变革奠定了坚实 的基础。正如戈尔丁所说:“哪里社会组织的合理形 式居统治地位，哪里就呈现出合理的法则”[28]，法治 组织可以分为法律组织与非法律组织。社会组织的 有效运作是各个法治组织的核心问题。法制现代化 中的社会组织，要求不论数量还是质量均应达到合 理的社会需求，并以实现和维护稳定的充满活力的 社会秩序为己任。所以，必须合理配置各种社会组 织的功能，协调好组织之间的关系。也就是说，各种 组织在反映社会主体意愿时要保持相对独立性，并 且能够通过规范的程序和形式对国家实施监督、制 约。同时，国家对社会各组织和组织所表露的社会 成员的梦想，行动予以保护、协调，积极的促进法治 组织的繁荣和发展。
公安机关作为强有力的国家政权机构，在合理 的调节内部组织关系，充分发挥对社会进行管理、调 控的功能时，也应协调与其他组织之间的矛盾与冲 突，形成良好的互动关系，共同构筑社会防范体系。 加快公安法治化进程，首要的问题并不是探讨如何 实现“强国家”与“强社会”之间的良性互动关系，而 是努力构建起以优良的社会组织为基础的社会结 构。[29]
培塑公安法治的法律秩序。前苏联法学家 雅维茨认为:“法律秩序是社会关系的这样一种状 态，它是法律规范和法制实际实现的结果”，“法律秩 序是在社会关系中实现了法制”，“法律秩序能够被 看作是法的实现的终点。”可见，在法治社会，法律秩 序深受人们的关注与重视。它包括了由法律建立和 虽非法律建立的，但受法律保护的社会秩序，即各种 秩序的总和。
作为法治的最终表现形式，法律秩序可以用来 衡量法治的水平、质量和规模，包括法治构成中的缺 陷，法律秩序的合理化、合法化。它的稳定性愈高愈 标志着法治的成功，反之，法律秩序如果扭曲，形式 化法律体系的合理性、公正性或法律秩序受到严重 侵犯和破坏，那就说明，法治存在内在的弊端或不同 程度的危机。
法律秩序的形成是一个异常复杂的过程，从根 本上说，法律秩序是法律实现的结果。而这种实现 往往受不同的力量的引导和制约，如文化因素中的 习惯、风俗、传统定势等。但是，法律秩序主要是一 个自觉的过程，它需要国家及各种主体的自觉活动， 即需要各种组织的能动作用。由于法律冲突、权益 纷争、以及违法犯罪因素的涉入，现实法律秩序总是 不完全符合理想的法律秩序。因此，法律秩序的有 序化是相对的，而非绝对的。
公安机关构筑法治化平台，也是为了极富成效 地协调各种社会矛盾，成为社会正当权益的维护者， 从而形成一种良好的法律秩序。这一目标的实现， 必须将法治观念、制度、组织及秩序连在一起，从而 使法治状态变成价值表现和价值实现的完整体制。 所以，必须将法治的变量加以整合，但从历史的角度 看，这些变量不可能同时发展到同等的成熟状态，也 不可能同时完成相互整合，所以说，这一过程必然是 曲折而漫长的。
四、余论
公安法治化是一个任重而道远的过程，是一个 从意识形态到现行结构的全方位变革，目前急待解 决的是以下几个问题：
(一)改革现行警务管理体制。警务管理体制是 指警务机构设置、权力分配及其相应的组织领导制 度。W警务管理体制与国家政治体制紧密相联，由 国家政治体制所决定。世界各国和地区的警务管理 体制模式根据国家政权的集权型、分散型、集权和分 权的结合型而划分为中央集权型、地方自治型和二 者的结合型三种警务体制模式。我国是统一的多民 族国家，实行中央集中统一领导下的地方和部门负 责制。因此，我国警务管理体制实行的是“统一领 导、分级管理、条块结合、以块为主”的模式。即以行 政区划划分为“块”，以上下级警务部门为“条”，实行 分级管理、条块结合。对中央而言，以各省、自治区、 直辖市为块，各省、自治区、直辖市警务部门负责本 行政区划内的社会治安，接受地方党委政府和中央 警务部门的双重领导。省、自治区、直辖市又以市、 区、县为块，较大的市又以区、县为块，市、区、县又以 乡镇为块，最终形成块中有块、子块中又分子块的模 式。由于各地情况千差万别，特别是经济发展极不 平衡，各地警务部门又以地方党政领导为主，在机构 编制、人事任免、财政经费等方面都由地方政府决 定，特别是在当前警力严重不足、警务经费得不到保 障、地方保护主义盛行的情况下，各地警务部门将完 全受制于地方政府，而上级警务部门的制约又缺乏 实质性手段，因此导致以块为主有余，条块结合不 足。甚至只有块块管理，没有条块结合，统一领导、 条块结合形同虚设，上级警务部门对下级警务部门 的指挥、协调、监督职能面临严峻考验，执法中的利 益驱动和行政干预在所难免。这正从一个侧面暴露 了现行警务体制的弊端，成为制约公安法治化的瓶 颈。有学者提出，警务体制改革的关键是明确划分 警务中哪些成分是中央事权，哪些成分是地方事权。 警务体制改革的发展方向应该是设立属于中央统一 领导的刑事警察，而公安行政警务则由地方管理为 主。[31]笔者以为，刑事问题和治安行政问题很难截 然分开，有些案件从一开始可以隐含刑事、行政两种 性质，有些治安行政案件可能因为处置不力上升为 刑事案件。现行侦查破案手段中，治安行政警务的 基础工作还占有相当份量。因此，将作为整体的警 务执法权中的刑事权和行政权割裂开来，且实行不 同的管理体制，其相互之间的矛盾恐怕很难解决，执 法成本将会加大。笔者认同现行警务体制，“条块结 合，以块为主”的基本构架，但主张将过多的“±夬”大 力压缩，最大限度地减小块与块之间制约警务权诸 因素的差别。即在全国实行两级警务体制，只保留 省、自治区、直辖市这一块，由省、自治区、直辖市对 行政区划内的警务活动实行垂直领导，警务经费由 省级财政统一负担。
(二)完善警务目标模式。目标是一个组织各项 管理活动所指向的终点。[32]传统的警务目标模式注 重发案率和破案率等客观指标，因而出现隐案、漏案 等立案不实、弄虚作假、执法不严问题。同时，据国 外调查研究结果显示，公众对警察的态度和评价，并不受破案率的影响。[33]因此，将犯罪率、发案率、破 案率等客观指标与公众安全感、公众对警察的满意 程度、被害人调查、警民关系调查等客观指标相结合 的警务目标模式成为当今世界警务目标模式的潮 流。我国警务部门也适时提出了“发案少、秩序好、 群众满意”的警务目标，反映了在警务目标认识上由 偏重客观发展到注重主观、由偏重微观发展到注重 宏观、由偏重警务内部发展到注重公众评价的进步 过程。但笔者认为，除此之外，在当前警务执法问题 突出的情况下，应将依法办案的警务指标列入警务 目标范围。因为这是影响公众对警察的满意程度的 一个重要指标。
警察活动的违规失范行为是公众最不能容忍的 行为，是影响公众对警务活动是否满意的首要因素。 因此，决不能以容忍和漠视警察执法违法行为为代 价，来换取治安秩序的稳定和公众的满意。所以，必须将依法办案参数作为一项指标列入警务目标体系，做到功过分明，手段与结果一致。唯有如此，才能真正体现公众满意的目标，并最终实现公安法治化的目标。
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法制现代化进程中的公安法治化
杨宗辉，章昌志
(中南财经政法大学公安学院，湖北武汉430073)
摘要:法制现代化是中国当前最重大的社会主题，它是一个历史的、发展的过程。公安法治建 设必然对国家法制现代化进程产生重大的影响。故有必要对其作为一个独立的子系统从法治观 念、制度框架、组织结构、警察素质多个方面加以研宄，构造出它的正常功能状态，并以此提出具体 的举措，指导公安工作的改革实践。
关键词:法制现代化;公安法治化;法治观念;制度框架;组织结构
一、法制现代化与公安法治化
“现代化”是中国近代以来最重大的社会主 题[1]。20世纪的中国处于从传统社会向现代化社 会的转型之中，而这个过程的主导性趋势则是中国 社会的法制现代化。在这一过程中，中国社会发生 了 1911年的辛亥革命、1949年的人民大革命及1978 年开始的改革开放三次革命性巨变。它不仅深刻影 响着20世纪中国社会变迀的进程及其发展走向，而 且极大地催发着法律生活的历史性变革，产生了 20 世纪中国的三次法律革命。[2]中国法制发展同中国 社会发展一样，无不处于现代化进程之中。
法制现代化的理论内含很丰富。它既是一个经验性的历史进程，也是一个内蕴着法治理想的理论 模型;既是法制变革的经验命题与理论命题的统一， 又是法律文明发展的历史进程和理想目标的统一； 既是法律目的价值与工具价值的统一，又是法律形 式合理性与价值合理性的统一;既是法律全球化与 本土化的统一，又是法律世界性与民族性的统一。[3] 这一命题的核心内容，是通过法律的治理（rule bylaw)实现法治(rule of law)。法制现代化的目的就是 实现法治(rule of law)，而这一目的实现要求不断依 靠和运用现代化的法律来治理现代化进程中的国家 和社会(rule by law)。[4]
那么，什么是法制？法治与法制有何区别与联 系？法制，从静态意义上可概括为法律与制度的总称，从动态运行上理解为立法、执法、司法、守法和法律监督的统一体。法制的核心问题是依法办事。[5] 无论从静态意义还是动态运作上理解，法制更多强调的是它的工具价值。法治社会需要法制，人治社会也可以有法制。但法治必须同现代民主政治紧密相联，实现“法律的统治”，法治更多强调的是它的目标价值。因此，法治是法制现代化进程的目的。“大 自然迫使人类去加以解决的最大问题，就是建立一个普遍法治的公民社会。”[6]
法治是相对于“人治”（Rule of Men)的“法律的 统治” (Rule of Law)。人治意味着专断和任性，法治 则力图确立某种非人格的统治，以去除人性中固有 的弱点。[7]亚里士多德曾对法治作过权威性的论断: “法治应包含两重意义，已成立的法律获得普遍的服 从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好 的法律。”[8]因此法治意义下法律必须获得普遍的服 从，而不是部分的服从;法律应该是良法，而不是专 制独裁之法。法治化，是法治的状态和程度，是法治的最尚境 界。公安机关作为具有武装性质的国家治安行政力量，执法人数之众，执法权力之广（行政和刑事)，执 法后果之严（对人身自由的限制和警械武器的使用），同公民关系之密切（警务在社区的延伸），都是 其他国家机关不可比拟的，公安法治化必然对国家 法治化产生深刻影响甚至发生举足轻重的作用。鉴于此，在法制现代化过程中，应将公安法治化作为一 个独立的子系统加以研究，从理论上构造出它的正 常功能状态，并以此指导公安工作的改革实践。
由于“法治”一词内涵极为丰富，人们从不同的 角度管窥，可以得出不同的结论，因此，想一劳永逸 地为公安法治化作出常规性界定是不可能的。笔者 主张对其内涵从不同的角度加以分析。
公安机关实现“法律之治”，其核心是严格、公 正、文明执法(公安机关是行政机关，非权力机关;是 执法机关，非立法机关）。具体表现为执法法治化、 执法公正化、执法平等化、执法效益化、执法服务化。
执法法治化。执法行为由于其自身特点，首先 需要以法律作为衡量的价值标准。要做到这一点， 必须满足四个条件:一是有法可依，即有相关法律、 法规作依据。如果法制体系本身不够完备，或明显 滞后，不适应社会主义市场经济和“入世”的需要，就 根本谈不上一切执法行为都以法律为衡量标准。二 是有法必依，即时时、事事都以法律为行为准则。因 为即使有了完善的公安法律体系，如果不依法办事， 依然不能发挥法律的作用。三是执法必严。严格执 法是执法机关、执法人员的义务和职责。四是违法 必宄，任何违法犯罪行为必须受到法律的制裁。
执法公正化。公正包含两层含义:一是公平，执 法活动不偏不倚，保持中立;二是正义，追求科学与 真理，摒弃邪恶与反动，实现文明。公正是人类活动 的目标之一，是文明的要求与象征;公正是法律权威 树立的基础，因此是社会主义法治国家的本质要求， 是依法治国的关键所在，从而成为执法机关的安身 之命之本，成为执法工作的永恒主题。
执法平等化。执法平等包含两层含义:一是执 法对象与执法主体地位平等;二是执法对象不因年 龄、性别、职业、身份而有所区别。平等作为人类的 理想和现代国家政治的原则，是通过法律来体现和 实现的，在法律上径直转化为“法律面前人人平等” 的法治原则。因此，执法平等化，不仅仅是法治化的 要求，也是实现人类平等理想的要求。执法效益化。执法效益是指执法的效能与执法 投资的比例，这种效能包括效率和价值双重含义。 法律不仅要以自由、正义、秩序、安全和平等为指向， 而且要以效益为依归。罗尔斯曾有名言:“迟来的正 义不是正义。”追求高效益就是追求高价值，如果这种执法失去效率，将沦为一种“打折降价”的价值，是 不为社会所追求的。特别在“入世“后的法制现代化 进程中，效益执法成为公安法治化的重要内容。唯 有如此，在目前警力、装备与执法需要之间严重失衡 的情况下，法治化目标才能实现。
执法服务化。全心全意为人民服务是我国警察 的根本宗旨，群众路线是公安工作的根本路线，群众 满意不满意、答应不答应是衡量公安工作的最高标 准。公安执法必须代表最广大人民群众的根本利 益，必须为最广大人民群众服务。这正是实现法治 化，实现“法律的统治”的现代民主政治的应有之义 和必然要求。如果执法不体现服务化，我们的执法 则只能达到“法制化”而不能达到“法治化”。[9]
上述法治化的执法目标，同时必须以执法依据 的完备化、执法队伍的专业化、执法职权的授权化、 执法装备的现代化为依托。执法依据完备化是指作 为公安执法依据的法律法规门类齐全、规范、系统。 它是公安法治化的形式要件，也是法治化得以建立 的必要条件和前提。执法队伍的专业化是指作为执 法者的警察，其自身所具备的多种专业知识及能力 和素质的优化。执法职权授权化是指警察必须在法 律规定的职权范围内活动，非经法律授权，不可能具 有并行使某项职权。“行政机关的职权是有限的，只 有法律授予的才能行使。”[1()]警察执法权也不例外。 执法装备现代化是指保障公安法治化的物质条件。 公安机关是具有武装特点的治安行政和刑事司法的 专门机关。[11]没有现代化的交通工具、通讯器材、警 械器具、勘验鉴定设备等物质保障，公安法治化将成 无米之炊。
二、公安法治化面临的紧迫问题
当前，社会公众对公安机关意见最大、最集中的 就是多种多样的执法问题。这也是公安法治化首先 面临的紧迫问题。
执法指导思想不端正，有法不依，执法不严 问题。少数地方公安机关的领导和民警受利益驱 动，将执法与经济利益挂钩，搞执法创收，办金钱案、 人情案、关系案。对违法犯罪人员以罚代刑、以罚代 拘、以罚代教，降格处理。甚至在执法中搞部门保护 主义和地方保护主义。
粗暴执法甚至刑讯逼供等侵犯人权问题。 有的民警以管人者自居，耍特权、抖威风，对待群众 冷硬横推，无视执法对象的基本权利。有的对待当 事人、证人态度粗暴，对犯罪嫌疑人打骂、体罚，暴力 取证，甚至滥用枪支警械，刑讯逼供致人死亡。违反法定程序，随意执法问题。有的民警 甚至办案单位滥用侦查措施和强制措施，随意留置嫌疑对象，随意拘留、关押犯罪嫌疑人，随意查封、扣 押、冻结公民和法人财产。少数地方超期羁押人犯 屡禁不止。同时违反法定程序己由重实体、轻程序， 随意删减法律程序，跳过法律程序问题，演变为随意 增设法律程序，设置法外程序刁难当事人，为己谋 私。对有“油水”的案件抢着办，争着办，跨辖区、越 警种抓赌抓嫖，利用职权追款讨债，非法插手经济纠 纷，巧立名目，乱收费、乱罚款、乱摊派。而对无“油 水”的疑难案件相互推诿，拖着不办。
(四） 不认真履行法定职责，执法不作为问题。 有的对群众报警求助拖延不出甚至不理不睬。有的 对群众报案拖延不办或相互推诿，拒不立案。有的 给群众办证办照，逾期既不审批，也不答复，无钱不 办事，有钱乱办事。利用职权执法犯法甚至参与违法犯罪问题。少数民警徇私枉法，贪赃枉法，为犯罪分子通风 报信，伪造证据，掩护犯罪分子脱逃，帮助犯罪分子 逃避处罚。有的与黑社会性质犯罪组织和流氓恶势 力同流合污，内外勾结，充当违法犯罪保护伞。有的甚至直接参与和实施违法犯罪。
上述执法问题的出现和存在，虽然有其外界因 素的影响，如办案经费得不到保障，行政干预执法 等，严重制约和困扰着公安法治化建设。但就公安 机关自身原因来讲也存在诸多问题。故此，有必要 构筑公安系统的法治化平台，从观念模式、制度框 架、组织结构、法律秩序等多个角度进行理性的设计 和战略规划，才能达到公安法治化的目标。
三、构筑公安法治化平台
树立公安法治观念。法治不只是一种制度 或社会